武陵山區城市化進程中失地農民再就業安置政策研究

[摘 要]為了解少數民族地區失地農民再就業安置狀況，以武陵山區恩施土家族苗族自治州失地農民安置政策為例，在總結再就業安置方式基礎上，分析失地農民對再就業安置政策的評價，找出政策實施偏差，并據此提出相關政策建議。研究表明，失地農民再就業安置包括貨幣安置、社會保險安置、留地安置、招工安置、就業培訓安置等五種方式；而失地農民對安置政策產生了“不了解”、“不滿意”、“不接受”和“不認同”的“四不”現象，需通過政府主導、企業幫扶、媒體監督和失地農民自主轉變觀念來促進政策認知和執行。

[關鍵詞]城市化；失地農民；再就業安置

[中圖分類號]F249.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0105 — 04

實現中國經濟轉型升級和健康快速發展，離不開民族地區發展，而少數民族大多分布在中西部，尤其是西南和西北部。由于地理原因，少數民族以種植業和游牧業為主。近年來隨著西部大開發政策實施，產業轉移和城市化進一步發展，使得越來越多民族地區的農民失去土地，而解決失地農民再就業與安置問題成為民族地區經濟社會發展的瓶頸。為調查失地農民再就業安置狀況，本研究以武陵山區恩施州龍鳳縣龍鳳鎮為例，在分析農民再就業安置方式的基礎上，調查了農民對再就業政策的滿意度，并據此提出再就業政策的改進建議。

一、失地農民再就業安置方式分析

根據調查，龍鳳鎮轄區失地農民再就業安置方式有以下幾種：

（一）貨幣安置

當地政府對于被征地按照一定標準給予失地農民一次性貨幣補償，失地農民獲得補償后，不再擁有土地使用權。具體形式為拆遷人與被拆遷人通過協商一致，由拆遷人支付貨幣以取得被拆遷房屋所有權。

（二）社會保險安置

恩施州為失地農民提供基本生活保障費，由農民和政府共同參保，其比例為6：4，參保金額由1萬到3萬不等，參保后失地農民每月可領取至少439元的補助費；失地農民基本實現農村合作醫療全覆蓋，包括以前未參保農民，標準為60元/年；同時，對失地農民子女就學學費和雜費全免。

（三）留地安置

當地政府為了使失地農民生產、生活有長遠穩定的保障，在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積建設用地，以支持被征地農村集體經濟組織和村民從事生產經營。

（四）招工安置

當地政府或用地單位依據征地數量安排“農轉非”人員就業，根據征地用途，按照要求招收相關務工人員，將其吸引作為正式職工，以實現其安置政策“農轉非”的過程。

（五）就業技能培訓安置

當地鎮勞動保障中心會定期舉辦就業培訓宣講會，并且相關政府機構會給予失地農民參加培訓的費用，以彌補其因放棄務工而產生的損失，并根據需求提供膳食或者膳食補貼，旨在提高失地農民勞動生存技能。

二、失地農民對再就業安置政策的評價

（一）失地農民政策認知

根據對91個有效樣本的SPSS數據分析，以檢驗失地農民對政策了解程度。為了輸出數據能真實客觀，將“農民不同文化程度”與“補償政策了解程度”引入做相關系數分析。從輸出結果可知，經過卡方檢驗后發現其在95%置信區間內的卡方值為0.026，視兩組數據相互獨立，具有顯著性差異，在相關分析上有借鑒意義。進而進行相關分析可知其相依系數為0.233，視為“低度相關”。根據統計數據可知，調研地區真正反映出來的問題不是因為農民文化水平參差不齊而導致其對相關政策把握不夠，更多是相關部門對其政策宣傳和動員不夠，導致農民被動地對其征地補償和安置政策的不甚了解。

（二）失地農民對補償政策的滿意度

根據對91個有效樣本的數據分析，通過SPSS的描述統計可以發現樣本均值為2.8571，對應到滿意度值上面體現出來的就是大體落在滿意及滿意以上的區間內，但是，通過走訪發現，認為政策落實表中立態度的“滿意”的有效百分比為34.1%，表反對態度“不太滿意”、“非常不滿意”的有效百分比占27.5%，說明政策實施有出入。

（三）失地農民政策參與意愿

根據對91個有效樣本的簡單頻率統計，如表一所示，可以看到意愿占比最高的是“外出打工”，占31.9%，說明這是農民在失去賴以生存的土地之后最好的選擇，給文化層次相對較低的他們能帶來較為理想的報酬。占比其次的意愿是“農副業”，有效百分比為24.2%，說明了在未來未知的情況下，囿于其自身綜合素質的差距，他們依然較為保守。

在經過對再就業培訓意愿的數據分析后，可以發現，針對部分失地農民個人勞動技能掌握不足的情況，鎮政府安排了相應的配套措施以期解決，其中最有代表性的就是再就業宣講與培訓，但是我們在調研途中發現這項措施貫徹的并不是太好。通過調研走訪，真正愿意參加就業培訓的人次并不多，在91個受訪者中只有10人次表示“愿意參加”，相當部分的受訪者表達自己對這個政策的不滿，認為只是“走過場、走形式、沒有真正效果”，還有部分受訪者認為自己一天做零工都能賺錢80-100，參加培訓會一天的補貼才40元不到，表示“虧了”。

（四）征地補償政策效能

根據對“失地農民征地前后收入對比”和其“謀生方式喜好對比”兩變量的頻數分析，可以看到，在收入對比方面，如表二，收入“無明顯變化”、“減少”和“明顯減少”的有效百分比有65.9%，在是否更喜歡目前謀生方式方面。如表三，表示中立態度的“一般”以及表示反對態度的“不太對”、“非常錯誤”的有效百分比為85.7%。

在此基礎上，將“征地前后收入比較”和“謀生方式喜好對比”做相關分析，通過SPSS數據分析，在95%的置信區間內，其雙側檢驗的卡方值為0.131，視兩組數據無顯著獨立性，對兩組通過相關分析也可發現，其相關性為0.160。

根據以上數據分析，我們可以知道，農民對失地后的工作態度積極與否，與其征地前后收入對比的基本無關，但是真正喜歡失地后謀生方式的有效占比只有14.3%，反應出來的問題是其對系列政策的抵觸和排斥。（見表三）

總結：綜合上述定量分析，可以知道，調研地農民在文化水平既定的情況的下，形成了“四不”的政策落實現象，即：對當地政府征地補償及就業安置政策“不了解”，對補償政策的“不滿意”，對再就業及其培訓政策“不接受”，對征地補償政策的“不認同”，為當地政府政策目標的深化和實施帶來了很大的難度。

三、再就業安置政策過程中存在的問題

（一）政策環境不利于政策有效執行

本地區屬于鄂西山區，礦產資源豐富，但生態環境脆弱，不適合大面積進行礦物開采。近年來，恩施旅游業得到很好發展，但并未實現旅游資源的深度開發，給當地老百姓帶來的收益還很少，想要以旅游來作為帶動本地就業的主要措施還需要很長時間的發展。而農業資源開發比較早，不過以提供原材料為主，深度加工很少，更加沒有實現農產品生產、加工、銷售為一體的運營網絡，沒有改變單個農民在市場經濟競爭中的弱勢地位，所以也使失地農民的本地安置比較困難。

（二）政策對象知識水平較低

如圖一所示，“1、2、3、4、5”分別代表的是沒上小學，小學，初中，高中、中專、中技，大專以上。而整條文化程度分布曲線整體偏左，樣本主要集中于“2、3”兩個區間，均值為2.67，因此可認為該地失地農民全體學歷層次以中小學為主，屬于低學歷水平。一方面，失地農民知識水平低，技術能力不足，所以在實行就業安置時，難以找到合適的崗位，不能滿足大多數企業的用工需求，造成就業安置的困難〔1〕；另一方面，也在一定的程度上帶了溝通障礙，導致政策宣傳和認知受影響。

（三）政策對象不適應生活方式改變

大部分失地農民以前靠種地為生，缺乏時間觀念、效率觀念，部分農民在失去土地后普遍擁有“等、靠、要”思想，在謀生方式的改變上有一定的風險厭惡情緒〔2〕。可征地改變了他們以前的生活方式，讓他們必須走出家門出賣自己的勞動力，融入市場經濟的競爭中來，而這個適應是需要很長時間的。

（四）政策對象對政策信息敏感度不夠

而產生的原因主要有以下幾個：失地農民學歷大多不高，對國家政策關注較少，本身政治參與積極性就很低，對征地政策、實施方法了解較少〔3〕；生活壓力大，較少花時間關注國家政策；現在存在巨大信息鴻溝，失地農民能獲取信息的渠道太少。

（五）再就業培訓政策吸引力較小

對于失地農民來講，培訓多花的時間和精力與回報相比是不合算的，而這個群體又有本身很大的生活壓力，在生活條件既定的情況下，他們要做得就是怎樣才能快速的得到金錢來補貼家用。所以，相比務工來講機會成本高〔4〕。他們寧愿選擇去務工快速賺錢，也不愿花太多時間去參與培訓。所以，參與再就業培訓的失地農民是極少的，盡管有不少人表示“有興趣”。

（六）征地政策執行出現滯后

通過調研，非現金補償兌現狀況中全部兌現、部分兌現、沒有兌現的有效百分比分別為26.4%，51.6%，22%，可見完全兌現非現金補償的占了不足30%，說明非現金補償安置政策落實效率不高甚至于很多非現金補償項目并未兌現。是否按期拿到全額補償金的調研中，“是、否”的有效百分比分別為54.9%、45.1%，說明現金補償落實狀況較好，工作進度保持較快。

補償政策落實滿意度表中表“贊同”態度的“落實非常好”、“落實較好”的有效百分比為38.5%，表“否定”及“中立”態度的有效百分比為61.5%，說明在補償政策落實這塊，政策執行的滯后，帶來執行的偏差。

綜合以上數據來看，該地區失地農民安置在現金補償上落實的相對較好，但是對于非現金補償方面進度明顯緩慢，而且落實狀況不佳，這說明當地政府對非現金補償重視度不夠，對后期失地農民就業安置工作上重視不夠，想“一買了之”，可僅僅是現金補償并不能實現真正意義上的安置，只有幫失地農民找到自己的第二份賴以生存的職業，才算完成了安置工作，否則，得到現金補償的失地農民依然是當地社會的不穩定因素。

四、再就業安置政策的建議與思考

失地農民就業安置問題的解決是一個綜合各方面力量共同解決的過程，不僅僅是政府，企業及其他民間結構也應該發揮其自身獨特的作用。

（一）政府應該積極發揮其主導作用

一是政策上需要更加重視失地農民的安置問題，為失地農民的再就業和創業提供政策支持和服務保障，尤其是掃清失地農民創業的障礙，減輕失地農民的創業成本，才是解決失地農民安置和當地經濟發展的最優對策〔5〕。

二是利用本地優勢農業資源，深化發展農業生產和經營，延長產業鏈，最大限度吸納本地勞動力。（1）依靠自身優勢資源，大力發展綠色農副產品加工工業及相關企業，進而增多失地農民就近就業的崗位。（2）圍繞優勢農產品實行規模化生產，深化農業產業結構調整，延長農業產業鏈，實現農業生產經營一體化和鏈條化，形成生產-加工-銷售為一體的農產品開發模式。 （3）多種農業發展方式共同發展，例如生態農業、都市型農業、現代觀光農業，借此培育大容量的農村勞動力就地就近轉移就業的載體，開辟農業內部新的就業領域〔6〕。

三是充分發揮基層組織干部的作用，做好征地政策的宣講工作，可采用傳單、宣講會、欄目公告等多種方式，但對于涉及征地數目較多的農民必須發揮村干部的作用實現當面或上門講解，讓每位受征農民了解現行征地政策，尤其是征地補償的相關標準和辦法，凸顯征地工作透明化和合法化，以免后期因補償標準問題產生糾紛。

四是加強征地補償政策落實的監管。避免陷入部門化行政執行的弊端，將上級監督和群眾監督相集合。避免地方執行以預算最大化為目標，大把要錢，大把花錢，在尊重發展效率的同時特別要注重公平，避免投資黑洞。（1）補償項目、時間、數額、對象及時公布，有爭議早發現早處理。（2）由上級設立專門的監督小組對基層征地補償工作落實情況進行監督.③邀請社會組織和部分失地農民共同監督，邀請各大媒體機構進行監督，讓征地工作更加陽光透明。

五是建立實用勞動技能培訓制度〔7〕。（1）減少理論性課程學習，增多實踐動手性課程尤其是家政服務、磚工、木工、廚師、縫紉等實用技能的培訓，操作類培訓可以和企業進行合作，經過培訓合格后，可以順勢引導受過培訓的農民進入企業工作。（2）要強化創業就業培訓，提高失地農民創業就業能力，建立滿足城鄉勞動者創業就業的培訓體系，擴大培訓范圍，逐步將所有有創業就業愿望和培訓需求的勞動者納入培訓范圍。（3）注意實施分類培訓，及時收集用工信息，組織失地農民有序輸出。

六是完善社會保障服務體系，緩解失地農民的就業壓力，為失地農民創業提供更優越的環境〔8〕。在其待業期間給予最低生活補助，保證失地農民家庭的生存，也可維持失地農民群體的穩定。設立失地農民就業保障金，用以保證失地農民再就業緩沖階段的生存問題，為失地農民就業提供更寬松的環境。

（二）失地農民發揮自身能動性，爭取自主就業乃至自主創業〔9〕

一是思想上破除“要、等、靠”的思想，增強其自謀職業的發展意識，使其積極主動地融入到市場中去，積極謀取自身的就業崗位。因此，必須十分重視當地教育事業的發展，著力提高偏遠少數民族地區人民的文化素質和技術水平。同時，也要加強對當地農民的二次教育，破除以往靠天靠地吃飯的舊觀念，培養起積極競爭，自主創業的精神，打破凡事靠政府的慵懶思想。

二是自發建立農民合作組織，發展農村經紀人隊伍。對于大多數個體失地農民來說，個人技能都比較單一，人脈、資金也是參差不齊，如果失地農民結成合作組織，那一方面可以分享就業信息，增加就業機遇，另一方面可以優勢互補投入地方特色農業開發項目中去，就能實現在發家致富的同時造福家鄉、推動本地區經濟發展、實現自身社會價值的多重效應。

（三）充分發揮企業、媒體等非政府組織作用

一是企業應積極承擔自身社會責任，穩定就業率。主動與政府合作，為失地農民提供可供失地農民訓練的實習崗位，對于經培訓考察后合格的培訓學員即可招收，既免去了企業組織招工應聘的成本，又可以作為發現挖掘技術人才的渠道，同時也體現了積極配合地方政府解決失地農民就業問題的責任意識，從而達到互利雙贏的效果。

二是媒體應積極參與失地農民安置工作的監督。媒體作為非政府組織中最重要的一部分，有著監督政府作為，曝光社會不良現象，維護社會正義和公平的責任。而在失地農民安置過程中，很多政策部分落實、拖延落實或沒有落實，使很多失地農民的利益受到損害，這就需要媒體對各地失地農民安置狀況就行監督，對違法違紀事件予以曝光，使失地農民安置工作陽光化、透明化，保障失地農民利益，維護社會和諧。

三是勞動力市場中介組織積極發揮橋梁作用，為失地農民再就業提供更優越的環境。雖然目前當地勞動力市場中介組織體系還不完善，有些地方還不規范，但這些機構有寬廣的信息渠道，與各用人單位有廣泛的交流和溝通，知曉各方人才需求狀況和方向。因此，勞動力市場組織應該發揮更好的中介作用，建立完善自己的就業信息網，給失地農民給予更多就業和培訓相關的方向性指導，避免失地農民的無序流動，實現失地農民和用人單位的雙向溝通。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕武玲娟.城市化進程中“政府主導型”的失地農民就業安置模式〔J〕.山東省農業管理干部學院學報，2008，（02）.

〔2〕朱京燕，王尤貴.北京郊區失地農民就業問題研究〔J〕.北京農業職業學院學報，2005，（01）.

〔3〕吳春，朱美玲.城市化進程中失地農民就業問題探討〔J〕.新疆財經大學學報，2012，（01）.

〔4〕張媛媛，賀利軍.城市化過程中對失地農民就業問題的再思考〔J〕.經濟新視野，2004，（03）.

〔5〕劉波，陳夏芬.城市化進程中失地農民就業保障的政策選擇〔J〕.聊城大學學報，2011，（04）.

〔6〕孫學亮，王瑄.失地農民就業安置中的問題分析〔J〕.中國集體經濟，2007，（12）.

〔7〕吳堅.城市化進程中失地農民就業培訓探析〔J〕.生產力研究，2011，（05）.

〔8〕李楠，劉宇輝.城市化過程中的失地農民就業安置探究〔J〕.生產力研究，2010，（12）.

〔9〕翟年祥，項光勤.城市化進程中失地農民就業的制約因素及其政策支持〔J〕.中國行政管理，2012，（02）.

〔責任編輯：史煥翔〕