城鎮化背景下農民工隨遷子女教育問題文獻述評

[摘 要]自二十世紀九十年代以來，農民工隨遷子女的教育問題一直是學術界關注的熱點。本文從教育政策、教育融入、教育公平和教育財政五個視角對農民工隨遷子女教育問題的研究成果進行了梳理，并在此基礎上提出現有研究的不足和未來的發展方向。

[關鍵詞]農民工隨遷子女；義務教育；非義務教育

[中圖分類號]C913.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0109 — 02

教育是中華民族振興和社會進步的基石。伴隨著我國城市化的進程，農民工隨遷子女的教育問題逐步凸現出來。確保每一位適學兒童都能接受應有的教育對于社會和諧穩定具有重要的作用，同時，也為社會的不斷進步提供不竭動力。綜觀已有的研究成果，主要從以下視角來研究農民工隨遷子女的教育問題：教育政策、教育融入、教育公平和教育財政等。

因此，本文主要是對已有的農民工隨遷子女教育問題研究成果進行梳理，分析研究的主要方向和存在的不足。

一、農民工隨遷子女義務教育問題研究視角

（一）關于農民工隨遷子女教育政策問題研究

農民工隨遷子女的教育問題有賴于國家政策的支持和保護。因此，一部分學者對于相關政策文本以及政策實施的現狀、困境等問題進行深入研究。史柏年在《城市流動兒童少年就學問題政策介析》中分析了自1986年—1998年頒布的《流動兒童少年就學暫行辦法》，總結致使政策沒有達到預期效果的原因有：中央政府部門制定的有關法規缺乏強制性的約束力，有些地方政府集政策主體和利益主體于一身，以及流動兒童少年就學政策背后的理念。〔1〕

葛新斌（2009）對2001年頒布的“兩為主”政策實施狀況進行了調查研究，指出農民工隨遷子女平等接受義務教育的權利仍未得到切實保障，甚至與“兩為主”的政策目標相去甚遠。并認為對于流入地來說，政策具有明顯的財權與事權不對稱現象，而且政府間存在博弈現象。因此，厘定政府間的權責關系，構建公平合理的義務教育投入體制才是解決問題的關鍵。〔2〕

錢再見、耿曉婷（2007）提出有效推進政策執行效果的一些主要現實路徑：完善教育政策，提高政策的權威性和嚴密性；明確政府職責，建立權力分配體制；消除城鄉差別，開發新的教育資源；實現制度創新，消除執行中的梗塞；采用各種資金籌措手段，保證農民工子女教育資金的落實，讓農民工子女從此可以沐浴“教育公平”的陽光。〔3〕

（二）關于農民工隨遷子女教育融入問題研究

關于農民工隨遷子女教育融入問題的研究，主要是基于隨遷子女正常入學后，為了了解他們在參與教育全過程時，能否充分的分享教育資源和教育機會，所有學生都能被接納與融入，共享教育成果的狀況。徐麗敏（2009）從教育起點、教育過程、教育結果、社會資本以及文化和心理這五個方面來研究隨遷子女的教育融入問題，并提出促進教育融入的政策建議。〔4〕

湛衛清（2009）指出融合教育的關鍵是培養隨遷子女的“內生力”，核心是加強人際融合，重心是注重文化的融合。同時，要求學校在隨遷子女教育的過程中警惕“有痕教育”，防止適得其反。在促進融合教育方面，將融合教育列入政府督導評估事項，加強對具有合法身份的民辦隨遷子女簡易學校進行“后續”管理。〔5〕

（三）關于農民工隨遷子女教育公平問題研究

教育公平是社會公平的基礎和核心環節，沒有教育的公平，就談不上社會公平。因此，有不少學者從教育公平的視角出發，論證國家應該為隨遷子女在流入地順利接受義務教育提供全方位的支持，并提出相應的建議措施。

范先佐（2007）對湖北、河南、安徽等省市隨遷子女上學問題進行了專門調查，通過數據說明目前隨遷子女主要面臨上不了學、上不了好學和上不起學的問題，指出這些問題產生的制度根源以及為其受教育權實現提供的制度保障。〔6〕

馬青、鄔志輝（2010）從官僚經濟學的視角分析流入地政府履責不力的主觀因素，并提出化解問題的方案：增強流入地政府的自有財力以形成地方政府事權與財權相匹配的狀態，合理劃分流出地與流入地政府的責任等。〔7〕周佳（2011）從隨遷子女受教育權保護的法律生成和法律實施視角提出如何保障其權利的實現，并要求發揮政策調節的靈活優勢，延伸補償原則的受益范圍。

（四）關于農民工隨遷子女教育財政問題研究

雖然國家對隨遷子女教育問題給予法律和政策上的保護，但是在實際中卻遭遇種種障礙。究其原因，一方面有我國傳統的城鄉戶籍制度限制，更重要的是，資金的不到位。一旦離開資金的支持，再好的政策也會變成一紙空文，教育更是如此。到目前為止，對于隨遷子女異地就學問題解決方案比較成熟的是“兩為主”政策。但是，造成依然存在未能入學現象的主要原因有：“兩為主”政府規定了流入地和流入地公辦學校對于隨遷子女接受義務教育的責任和義務，卻沒有給予其相應的財政支配權，也就是明顯的財權與事權不對等的做法。尤其是在國家分稅制改革以后，我國的財政收支結構及其特點發生了重要變化：中央財政收入逐年增加，而地方財政收入逐年下降。在這種情況下，中央政府又把大量農民工隨遷子女的教育責任安排給地方政府，地方政府出于自身利益的考慮，也會千方百計規避責任，在沒有監督問責機制的情況下架空中央政策。

范先佐（2004）在分析了流動兒童異地就學現狀和公辦學校為接納流動兒童而面臨財政困難的基礎上，強調中央、省級政府和流入地政府應共同承擔責任，并通過轉移支付的方式設立此方面的教育專項資金，以提高流入地的接納能力。提出用“教育券”來解決專項資金撥付中的困難，鼓勵和支持社會力量舉辦農民工子弟學校的方法。〔8〕

付衛東（2008）用公共產品理論論證了作為具有很強正外溢性的教育由中央政府和流入地政府共同承擔的合理性。同時，完善對貧困流動兒童的資助制度，以有效的促進社會公平。〔9〕尚紫薇（2012）提出中央政府和流入地政府共同給予貼息貸款資金用于支持民辦學校及其學校基礎設施建設，建立教育經費投入的監評問責制，確保專款專用。〔10〕

二、關于農民工隨遷子女非義務教育階段問題研究

在關注農民工隨遷子女義務教育階段上學問題的同時，學術界對農民工隨遷子女學前教育和義務后教育問題也進行了研究。由于學前教育不在義務教育的范圍內，因此，學前教育和義務后教育兩個時期統稱為非義務教育階段。尤其是隨著隨遷子女義務教育階段學業的完成，他們又面臨新的問題：如何升入高中，完成高中學業后如何在異地順利參加高考。從長期來看，國家解決隨遷子女義務后教育對于建設人力資源強國具有重要的戰略意義。因此，一些學者從不同方面提出緩解這一矛盾的措施。

徐麗敏（2009）分析了回家鄉讀高中對這些在城市接受義務教育孩子的種種不利影響，以及義務后教育問題產生的原因，提出解決問題的長遠措施和過渡性措施。其中，針對“改革升學考試制度”提出采用“在本地居住年限+在當地連續受教育年限”的方法，即農民工隨遷子女只要滿足了一定標準，就可與城市學生一樣接受高中教育并在城市參加高考報名。〔11〕

胡秀錦（2011）闡述了由于計劃生育政策的合理推廣，上海本地高中階段生源大幅減少，這為滿足外來人口高中階段教育需求提供了可能性。分析上海市向隨遷子女開放高等教育所面臨的種種阻礙，提出了暫時緩解這一矛盾的一些政策建議。〔12〕

葉慶娜（2011）把隨遷子女高中教育問題的政策文本劃分為四種類型：附條件的完全開放型、中等職業教育優先開放型、積極探尋型和消極等待型，指出隨遷子女在流入地接受高中教育的現狀、現有政策的缺陷以及障礙。〔13〕

吳霓（2011）在文中搜集了截至2010年12月可查閱文獻的26個地區對于隨遷子女異地中考政策，包括省或直轄市、地級市及區縣。根據隨遷子女異地中考政策實施困難原因的分析，提出了改革高考制度，形成中考、高考配套政策體系等辦法。〔14〕

三、農民工隨遷子女教育研究存在的問題

學術界對農民工隨遷子女的教育問題研究至今已有近20年，在仔細研讀這些文獻資料后發現，我國關于這方面的研究還存在以下不足：

第一，研究主要集中在隨遷子女義務教育階段，對非義務教育階段的問題研究不足。由于義務教育的特殊性，在城市化背景下，人們更多關注的是隨遷子女的義務教育問題，而對于作為兒童起跑線的學前教育和初中后教育關注很少。

第二，就現有的異地中考和高考問題來說，各地的支持政策比較少，且差異也相當大。一般來說，全國各地基本上可分為附條件的完全開放型、中等職業教育優先開放型、積極探尋型和消極等待型四種。其中，相當大一部分省份采取嚴格限制型，相反，卻有山東省出臺相關政策使異地高考在2014年全面開放，開了全國異地高考之首例，由此可見各地政策差異之大。

第三，對于因教育而進行移民的現象，學術界尚沒有相關研究。盡管國家為解決隨遷子女教育問題推出很多政策，但仍有一些農民工子女面臨入學難的情況，而根源就在于我國的教育采用嚴格的城鄉二元戶籍制度。因此，要從根本上解決子女教育問題必須解決戶籍這一大難題。正是看到了這一點，一部分有能力的農民工選擇在城市購房的同時辦理子女的戶籍，而自己或者連帶配偶的戶籍則仍留在原籍，這就形成了新的教育移民現象——農民工子女教育移民現象。而學術界對于這一新生現象還沒有給予關注。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕史柏年.城市流動兒童少年就學問題政策介析〔J〕.中國青年政治學院學報，2001，（01）.

〔2〕葛新斌.“兩為主”政策中的政府投入責任探析〔J〕.教育發展研究，2009，（02）.

〔3〕錢再見，耿曉婷.論農民工子女義務教育政策有效執行的路徑選擇〔J〕.南京師大學報：社會科學版，2007，（02）.

〔4〕徐麗敏.城市公辦學校中農民工隨遷子女教育融入的問題與對策〔J〕.教育理論與實踐，2009，（09）.

〔5〕湛衛清.融合教育：農民工隨遷子女教育的新策略〔J〕.人民教育，2009，（11）.

〔6〕范先佐.教育公平與制度保障—進城務工人員子女接受義務教育的現狀分析〔J〕.教育發展研究，2007，（12）.

〔7〕馬青，鄔志輝.再論農民工隨遷子女義務教育公平問題—官僚經濟學的視角〔J〕.河北師范大學學報，2010，（07）.

〔8〕范先佐.“流動兒童”教育面臨的財政問題與對策〔J〕.教育與經濟，2004，（04）.

〔9〕付衛東.論流動兒童教育與義務教育財政制度改革〔J〕.教育探索，2008，（06）.

〔10〕尚紫薇.建立農民工隨遷子女教育經費保障機制〔J〕.中國財政，2012，（03）.

〔11〕徐麗敏.農民工隨遷子女義務后教育：問題與對策〔J〕.教育發展研究，2009，（06）.

〔12〕胡秀錦.農民工隨遷子女高考升學政策思考—基于上海的研究〔J〕.教育發展研究，2011，（03）.

〔13〕葉慶娜.農民工隨遷子女高中教育：現狀、政策及障礙〔J〕.中國青年研究，2011，（09）.

〔14〕吳霓.農民工隨遷子女異地中考政策研究〔J〕.教育研究，2011，（11）.

〔責任編輯：史煥翔〕