淺談政府在養老保險中的責任

[摘 要]從養老保險的誕生到現在，政府干預一直伴隨而來。政府在養老保險中有承擔責任的必要性，但其中又存在著權力尋租、無法滿足多元化的需求、政府內部性擴張等弊端。養老保險本質上是準公共物品，個人應該為其行為和后果負責，政府只能提供有限的責任，包括制度的責任、監督的責任和財政的責任，在養老保險中應該發揮政府和個人的共同作用，促進公平和效率的實施，促進養老保險的可持續發展。

[關鍵詞]養老保險責任；準公共物品；政府責任

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0034 — 02

1889年德國俾斯麥政府頒布《老年與殘疾保險法》，標志著現代社會保障制度的開端，由此確立了政府在養老保險中的主導作用。我國于20世紀50年代開始建立政府主導的養老保險，至今不斷完善，現已建立政府、個人、企業三方分擔的社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度。隨著市場經濟的發展和人口老齡化的加劇，政府主導的的養老保險制度的劣勢逐漸暴露出來。如何在新時代界定政府在養老保險制度中的職責，對于完善我國的養老保險制度、促進社會的公平正義有重大意義。

一、 政府承擔養老保險責任的理由

在工業革命前，養老被視為是個人和家庭的責任。在人們年老需要保障時，由家庭儲蓄或子女為其提供養老需求，國家只需要在自然災害發生時加以救助。工業革命的爆發打破了傳統的社會秩序和經濟秩序，摧毀了小農經濟自給自足的家庭環境。同時帶來了很多新風險，為此，許多國家紛紛建立了養老保險制度，原因有如下幾個：

（一） 有限理性使個人無法準備足夠的儲蓄來面對老年生活

生命周期理論認為，理性消費者追求整個生命周期內的效用最大化。該理論認為，如果消費者在老年時期沒有收入，那么其生命余年的消費就要靠退休前的儲蓄來維持。對于一個理性的個人來說，工作時期應該增加儲蓄，為老年生活做準備，等到退休以后利用這部分儲蓄維持個人生活，以達到整個生命周期效用的最大化。然而，事實上個人的消費和儲蓄行為往往是非理性和“短視”的。戴蒙德認為造成這種短視傾向的主要原因有三：一是人們缺乏必要的信息預測他們退休期的生活需求；二是人們不愿意面對將來變老的事實，因而不可能做出在長時期內有效的決策；三是人們在年輕時對未來考慮甚少，因而在決策時采取短視行為。因此國家有義務像父親照顧孩子一樣，幫助個人安排好整個生命周期里的消費和儲蓄行為。

（二）逆向選擇使養老保險成為政府職責的必須

在私人養老保險市場上，養老保險購買者和提供者之間由于信息不對稱，容易產生逆向選擇問題。購買者比提供者掌握更多關于自身養老方面的信息，自身健康狀況較好的購買者就會有很強的動機購買養老保險，反之自身健康條件較差的購買者就不愿意購買養老保險，長此以往，容易造成養老保險提供方的養老金供給壓力增大，同時也排斥了一部分需要養老金的個人。這時就需要政府介入養老保險，通過強制性的手段將所有人納入養老保險之內，從而分散風險，減少逆向選擇的發生，維護養老保險市場的穩定。

（三）有利于維護社會的公平正義

市場經濟以價格手段和競爭手段為標志，追求的是利潤和效率的最大化。在市場經濟中，由于個人自身稟賦和機會的不同，最終得到的收益也是不同的。對于那些收益不能滿足自身需求的個人來說，政府有責任加以保障，維護社會成員的公平性。養老保險作為國家政策的一種，政府理應為無法滿足自身生活需要的老年公民提供保障，維護社會的公平正義。此外，福利經濟學認為，經濟福利受制于國民整體收入和國民收入在社會成員之間的分配情況。在國民收入一定的情況下，通過“自愿轉移”和“強制轉移”，將收入由高收入人群轉移到低收入人群，可以增加整個社會的福利狀況。政府主動承擔養老保險的職責，有利于保障在市場競爭中失敗人群的基本生活，維護社會的公平，提高社會整體的福利。

二、 政府承擔養老保險低效率的表現

（一）權力尋租

政府介入養老保險制度行使的是資源配置的功能，最終涉及到如何分配具有公共產權屬性的稀缺資源——公共養老資源的問題。在稀缺資源的條件下，不可能滿足所有人的需要，往往是部分人從中獲得了較多的的潛在收益，另一部分人卻不能獲得、或獲得很少的潛在收益，這就為了政府尋租提供給了基礎。在養老保險領域，富人比窮人更有投票權力，政府往往將運營的權力分配給這部分利益集團，另外，在制度設計上，往往更有利于這部分利益集團而對其他集團不利。因此，在許多國家，養老保險制度非但沒有起到維護社會公平正義的作用，反而惡化了老年貧困的現狀，擴大了貧富差距。

（二）無法滿足多樣化的需求

根據阿羅定理，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結果。政府提供的公共養老金計劃，是針對絕大多數人的平均水平制定的，提供的是一般性的公共產品。不能滿足有特殊需要的人群的需求，也滿足不了較高層次的人群的需求。政府的養老保險制度，只是為了保證絕大多數人的基本生活制定的，隨著經濟的發展和社會的進步，由政府單一提供養老保險制度已經不能滿足時代發展的需要。

（三）政府內部擴張導致低效率

按照內部性的解釋，政府內部官員追求的不是公共利益的最大化，而是自身利益的最大化。他們在做出決策的時候，往往根據的是自身的利益，由此必然導致公共組織的擴張，表現在人員的增多、機構的膨脹、預算的增加等。在公共養老金領域，政府經辦的養老機構規模越來越大，成本越來越高，由此導致養老金運行的效率逐漸走低，嚴重影響基金的安全。

三、 重建政府在養老保險中的職責

（一）政府在養老保險中提供有限責任的依據

現代社會中，社會保障已經成為一項基本的公民權利，政府理應為公民履行這一職責，提供養老保險制度，政府通過提供一個覆蓋社會全體成員或全體勞動者的公共養老金計劃，成為公民養老的負擔主體，這種責任與政府提供公共物品類似，確保其能滿足社會絕大多數公民的需求。但是，面對稀缺的養老資源，政府失靈可能放大其實現目標的成本和代價，更讓人擔心的是，政府責任往往是公共選擇的結果，不同利益集團之間相互博弈，政府職責的實現有可能帶來更高的成本和更低的效率，降低總體福利水平。

公共經濟學認為，作為一種公共物品，必須滿足非競爭性、非排他性的特征。除此之外，公共物品還應該具有正外部性的特征，即該物品的提供不僅對個人受益，而且對整體社會成員受益，這也為政府干預提供了依據。在養老保險中，當增加任何一個養老待遇領取者或增加任何單位的養老金支付，都必然會增加養老計劃的支出，因此養老保險不具有“非競爭性”特質；對于每一個需求者來說，通過確定的繳費年限、工作性質將不想投保的人嚴格區分開來，該部分人將無法享受養老保險的公共服務，即養老保險不具有“非排他性”特質。但是，政府提供的養老保險可以被所有社會成員所享用，養老保險解決了勞動者的后顧之憂，促使其努力工作，促進了社會經濟的發展和社會關系的穩定。從這個意義上來說，養老保險具有鮮明的“正外部性”的特質。因此，我們說養老保險是一種準公共物品，政府只能提供有限的責任。

（二）養老保險中個人應當承擔的責任

從本質上來說，養老保險是一種自我保險機制，理性的勞動者會在勞動期間儲存足夠多的積蓄以備晚年生活的需要。在市場經濟中，每個人都是獨立的個體，都要根據自己的理性做出獨自的選擇，同時，個人必須為自己決策和行為的后果承擔全部責任。每一個人都應該對自己的晚年負責，必須關心自己未來的生計，也必須為自己將要采取的養老行為的后果承擔責任。在這個意義上，個人才是養老保險的承擔主體。20世紀70年代以來，以撒切爾夫人為首，西方養老保險制度紛紛改革，強調減少國家負擔，個人應該承擔更多的責任和義務。養老基金的社會統籌賬戶被個人賬戶所取代，養老金計劃由待遇確定型轉為繳費確定型。養老保險中的個人責任主要體現在：一是個人繳費的責任，通過個人繳費，勞動者實現權利和義務的統一。這是個人責任的核心體現。在“完全積累制”下，繳納的費用越多，領取的養老金也越多。通過個人繳費，可以激勵勞動者在職期間努力工作，為自己的養老負責。這也是保險的應有之義。二是個人賬戶資金的經營責任，個人通過委托代理的方式委托政府或保險機構對養老金進行運營管理，個人理應有權利選擇養老金保值增值的方式。

（三）養老保險中政府應當承擔的責任

但是這并不是說政府就應該完全放手，讓個人承擔養老保險的職責。個人在養老保險中發揮責任依賴于一個有效的外部市場環境和安全穩定的經濟形勢。在這方面，需要政府發揮應有的作用。養老保險中個人責任的增強，意味著政府的責任更多地從“臺前”轉向“幕后”，政府的職責不是縮小了，反而進一步擴大了。促進資本市場的培育和完善、規范和監管市場交換與競爭，為個人養老責任的實現創造經濟、政治等方面的條件和環境，就成為政府責任的另一項重要內容。政府的責任主要體現在：

1.制度設計的責任

由政府來制定養老保險的制度，目的是為了形成一種確定的、可預見的行為規范，防止個人的盲目主義行為。養老保險的制度化主要體現在政府命令和法律的制定上。具體來說，就是通過立法強化養老保險的強制性和權威性，將養老保險的制度框架、參與的內容和形式、繳費比率確定下來，明確政府、個人、企業應盡的義務，確保養老保險的實施。

2.監督的責任

由于養老金是個人的“保命錢”，隨著老齡化的加劇，對養老金的監管越來越重要。應當健全法律法規，約束政府的行為，確保養老基金的運營規范可靠，減少養老金缺值貶值的風險；應該建立統一的、至上而下的監督體系，包括養老基金理事會的監督、政府的行政監督和司法監督、以及養老保險受益人的監督；還應該建立信息披露機制，發揮社會公眾對養老金保值增值的監督作用。

3.財政的責任

主要體現在四個方面，一是承擔部分養老風險的公共養老金的支出，體現政府在養老保險中應盡到的職責，表現在養老保險中的社會統籌部分，確保全體社會成員在老年時得到政府的應有補助；二是針對沒有養老保險的社會弱勢群體，予以社會救助的方式保障他們的生存權利；三是養老保險在由現收現付向完全積累轉變的過程中的轉制成本，政府理應承擔這部分隱形債務；四是養老保險基金的托底作用，在基金入不敷出時，充當“最后出臺”的角色。

四、 結語

綜上所述，政府在養老保險中應該承擔著部分性的責任，政府承擔養老保險的責任是為了確保其的公平性，隨著人口老齡化的加劇，越來越強調養老保險中的個人責任的重要性，這也是為了提高養老保險的運作效率。將政府和個人責任結合起來，養老保險制度才能得到可持續性的發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕段家喜.政府介入社保體系的經濟學分析及啟示〔J〕.首都經濟貿易大學學報，2003，（03）：68-71.

〔2〕劉瑋.“梯度責任”：“個人—政府”視角下的養老保險〔J〕.經濟問題探索，2010，（12）：112-116.

〔3〕劉菲.公共養老保險的政府責任及其經濟學解釋〔J〕.經濟問題，2012，（10）：102.〔責任編輯：張平凡〕