外派監事會開展國有資產延伸監督案例研究

[摘 要]國資委外派監事會有沿著資產鏈條對二級及二級以下國有企業開展延伸監督的現實需求，但面臨著監督力量嚴重不足、分級管理制度設計等現實約束。本文通過對外派監事會與一級企業聯合開展監督檢查以實現延伸監督的案例分析，找出了其在破解人力資源不足、提高監督效率效果方面的明顯優勢，并探討了其為進一步探索國有企業延伸監督的方法與路徑提供的啟示。

[關鍵詞]外派監事會；延伸監督；案例研究

[中圖分類號]F425 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0061 — 02

一、前言

十八屆三中全會提出完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，為進一步深化國有企業監督管理改革指出了重要方向。根據《公司法》和《企業國有資產法》，當前我國對國有企業實行分級管理，一級企業由國資委履行出資人職責，二級及二級以下企業由一級企業行使出資人權利。具體到監督工作中，對一級企業實行外派監事會制度，由國資委外派監事會開展監督工作；但對由一級企業所出資的各類全資、控股及參股企業主要由企業內部監事會履行監督職責。

由于部分一級企業資產下沉、沒有具體經營業務，只對其進行監督容易“浮在表面”，監督效果不夠明顯。同時，企業內部監事會獨立性不夠，在多重委托-代理機制下監督效率層層降低，“內部人控制”和國有資產流失風險加大。因此，如何由具有很強獨立性的外派監事會以“管資本”的方式沿著資產鏈條對二級及二級以下企業開展延伸監督，是當前面臨的一項重要課題。本文試圖通過對一個國有企業延伸監督實踐的案例分析探討新時期加強延伸監督的方法與路徑。

二、外派監事會延伸監督工作現狀

當前，國有企業重組力度不斷加大，企業組織管理的集團化、扁平化趨勢更加明顯，核心業務逐步向二級企業尤其是重要子企業匯聚。按照分級管理的思路，一級企業在探索加強二級及以下企業財務管理、資產管理、預算管理等多方面的制度建設，采取多種方式加大集團管控的力度等方面取得了一定成效。但從總體上看，一級企業對企業內部監事會監督的重視程度還不夠，內部監事會充分發揮監督作用還有非常長的一段路要走。

按照“國有資產延伸到哪里，監管工作就要覆蓋到哪里”的工作思路，外派監事會在重點開展一級企業當期監督之外，利用現有資源、力量探索開展了二級及以下企業延伸監督。綜合國務院國資委和各地方國資委的探索來看，主要有以下幾個做法：一是依法向重要二級企業派出人員。根據相關法律法規選派專職監事以一級企業名義進入二級企業任監事會主席或專職監事，尤其是向上市公司推薦國有出資人監督代表，確保對重要企業經營情況的及時把控。二是加強對重要二級企業的監督檢查。在監事會日常監督中借助會計師事務所的力量對二級企業進行專項檢查，對涉及全局性、戰略性、制度性的問題開展集中檢查。三是在集團會議上重點關注二級企業情況。在列席集團會議時，重點關注二級企業經營情況和重大活動，尋找問題線索為專項檢查提供素材。除了以上三類主要做法外，各地零星地開展了整合黨內監督、行政監督、法制監督等監督渠道進行聯合檢查，將重要子企業情況納入年度監督檢查報告內容等做法。

然而，由于外派監事會監督力量不足、分級管理制度限制等原因，開展國有企業延伸監督的方法與路徑仍然處于不斷摸索之中。

三、外派監事會與一級企業聯合開展監督檢查工作實踐

G企業是某市市屬大型國有企業集團，在其所屬行業里處于領先地位，企業規模大、行業分布廣、下屬企業多、經營情況復雜。近年來，G企業抓住行業經營形勢變化、很多企業經營困難的機會，實施了多起行業并購，大大提升了企業產能，進一步確立了行業領先地位。然而，由于行業經營形勢持續低迷，多數并購企業經營效益未見好轉。G企業發現了問題之后，陸續對并購企業委派了經理和財務人員，并適當調整了企業高管人員，這些措施的實施雖然一定程度的扭轉了經營不利的現狀，但如何進一步加強并購企業管理、提升企業經濟效益一直是G企業領導層的一塊心病。

市國資委外派G企業監事會負責對G企業經營管理情況進行監督。考慮到并購企業的不利經營狀況，外派監事會希望進一步深入各并購企業了解具體情況，分析查找存在的深層次的矛盾和問題，并向G企業提出改善管理、提升經營績效的建議，以實現對并購企業的延伸監督。經與G企業溝通， G企業領導層也希望進一步摸清并購企業在企業發展、資源配置、生產經營、內控體系等方面的具體情況和問題，兩者在工作思路上不謀而合。因此，雙方決定組建聯合監督檢查組，對并購企業開展聯合監督檢查。

聯合監督檢查工作歷時一個半月，通過全面、深入、細致地檢查找出了并購企業在經營管理方面的問題，也向G企業提出了改進集團管控的建議。從工作組織上看，設立了以監事會主席和G企業領導為組長的領導小組，并配備了專職聯系人員，所有人員在領導小組的領導下開展工作，確保兩單位之間的有效溝通。從G企業財務、風險、審計等多部門抽調了10多名組員組成了工作小組，對組員進行了必要的培訓，要求做到“監督不干預、檢查不找茬、服務不應付”，并依據市國資委“六要六不”提出了嚴格的紀律要求，切實做到調查事實清楚，數據準確詳實，反映問題真實準確，提出的意見建議具有針對性、預見性和可操作性。從檢查過程上看，對并購企業近三年以來改革發展、資產運營、財務狀況、內控體系建設、重大決策以及主要領導人員履職等10個方面情況進行了長達1個半月的全面系統的實地監督檢查，必要時進行了延伸檢查。重點突出了對并購企業結構調整、降本增效、打造核心競爭力等方面關系G企業發展戰略全局工作的監督，貫徹落實G企業董事會、經理辦公會等重要會議決議執行情況的監督。從檢查成果上看，通過聯合監督檢查，深入掌握了并購企業的家底與真實情況，揭示了其經營的深層次矛盾與問題，同時也梳理出了G企業在技術與資金支持、投資管理等方面存在的漏洞，形成了數據可靠、內容詳實的長達100多頁的監督檢查報告，也對G企業進一步加強管理、強化集團管控提出了可操作性的建議，圓滿實現了既定的檢查目標。

該聯合監督檢查是外派監事會與一級企業聯合開展國有資產延伸監督的一次成功實踐。既實現了外派監事會深入了解子企業情況、提出改進意見建議的初衷，也實現了G企業進一步摸清并購企業問題、加強并購企業管理的目的，是一次漂亮的雙贏的合作實踐。

四、聯合監督檢查的優劣點分析

外派監事會與一級企業聯合對下屬二級企業開展監督檢查，在破解現有難題、提高監督效率等方面具有非常明顯的優勢，也面臨著對企業的配合度要求較高等實際約束。

在現有形勢下，外派監事會與一級企業聯合開展監督檢查具有很多優勢：

一是破解了監督力量嚴重不足的現實難題。國有企業監督面臨著監督人員不夠、監督能力不足、監督手段單一等現實問題。一般來說，一個監事會辦事處由3-8名專職監事組成，監督3—5戶一級企業，通過列席一級企業會議、開展各類專項檢查而對一級企業生產經營開展日常監督，這些工作的工作量已經很大，很難再分出人員、精力專項開展二級及以下企業的延伸監督，人手不足是監事會監督面臨的普遍難題。同時，各專職監事的學歷背景、工作能力、專業素質參差不齊，監事會主要是查賬為主的監督手段單一，很難面面俱到地實現有效延伸監督。而聯合監督檢查由企業根據需要派出不同專業的專業人員，在監督人員、監督能力和監督手段上都能得到保障，有效地克服了監督難題。

二是提高了監事會監督效率效果。從外派監事會的角度看，聯合監督檢查只占用了少量的監督資源，由企業內部對企業經營情況非常了解的專業人員開展的監督檢查，容易找到問題的實質和根源，相對于會計師事務所的財務監督檢查而言，克服了事務所拘泥于財務數據、不了解企業實際情況的弱點。同時，由于外派監事會站在出資者的角度，把控了聯合監督的各個重要節點，可以確保監督效果的有效實現。專職監事通過與企業檢查人員及時溝通、互相配合、取長補短，確保了監督工作的高效率。

三是繞開了不利于延伸監督的制度約束。從國有資產監督管理的制度設計上來看，按照分級代表、分級管理的原則，外派監事會有對一級企業進行監督的法定義務，但對一級企業所出資的企業不應直接進行插手、監管，尤其是在派員進入二級企業任專職監事、向上市公司推薦專職監事等方面面臨著較多的制度約束，實際操作起來難度較大。而開展聯合監督檢查繞過了分級監管的制度約束，確保了對二級及以下企業的及時監督。

雖然具有以上突出優勢，開展聯合監督檢查以實現延伸監督也面臨著一定的現實約束。聯合監督檢查需利用企業的專業人員處理大量的基礎性工作，一級企業需要有相應的積極性。一般來說，跨行業、跨地域，重組、投資業務頻繁的大型企業集團有較強的監督需求，聯合監督檢查的積極性較高；而一些集團管控水平較高或體量較小、業務比較單一的企業，對開展聯合監督檢查的動力就不足。

五、案例總結與啟示

本次聯合監督檢查是一次外派監事會與一級企業實現雙贏的合作實踐。筆者認為，通過本次聯合監督檢查，為進一步探索國有企業延伸監督的方法與路徑提供了以下啟示：

一是聯合監督檢查是實現延伸監督的重要手段。現階段，開展延伸監督面臨的主要困難是人手不足、手段單一，對企業了解深度不夠。而在一級企業支持下利用其豐富的不同專業的人員力量開展聯合監督檢查，可以在不增加現有人員編制的前提下，通過事先開展監督重點分析、過程中把握監督的各重點環節實現對企業的全面、深度監督，起到事半功倍的效果。

二是選題精準是聯合監督檢查成功的必要條件。近年來，部分大型企業擴張步伐較快，集團管控水平未能跟上，面臨著如何加強對重點企業監管的問題，其利益訴求與外派監事會的監督需求有重合的地方。根據一級企業的監管需求精準選題，找到雙方都感興趣的內容，可以有效地發揮一級企業在聯合監督檢查中的積極性，實現雙方共贏、成果共享、各取所需。

三是推進延伸監督需進一步創新工作方式方法。本案例中只對一戶并購企業實現了延伸監督，其資產量占G企業總資產不大，在G企業內影響力有限。鑒于G企業所屬企業眾多，針對每一戶企業都進行聯合監督檢查即不可行、也沒有必要。如何進一步創新工作方法，對共性問題推而廣之，實現“一次監督、多企受益”是未來進一步開展延伸監督的工作方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中華人民共和國公司法〔Z〕.

〔2〕企業國有資產法〔Z〕.

〔3〕監事會當期監督研究.國務院國資委監事會工作局課題組.國有資產管理，2012，（02）.

〔4〕李明輝.論國有企業監事會制度〔J〕.山西財經大學學報，2005，（06）.

〔5〕 張裕國.對發揮國有企業監事會作用的法律思考〔J〕.國有資產管理，2009，（09）. 〔責任編輯：陳玉榮〕