充分認識社會組織的活力、作用與地位

2013年11月12日中共中央在十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這份指導我國深化改革的綱領性文件對如何發揮社會組織作用，促進社會改革與管理提出了十分明晰的思路。

自我國實行改革開放以來，社會組織不斷發展壯大，成為當代中國社會管理與服務的一支重要力量，但是成型于計劃經濟時代的中國社會結構，并沒有給社會組織的生存與發展留下多少空間。在上世紀80年代，首先恢復或建立的社會組織多為公辦的學術類社團，這些社團為恢復發展與重構當代中國的社會科學與自然科學研究，促進我國科學技術的發展與進步發揮了重要作用。

隨著中國社會改革的不斷深入發展，大一統的中央政府體制與多元發展的社會不可避免地出現了各種結構性的矛盾。因此，如何通過社會結構改革，正確處理政府與社會關系成為當代社會管理的重要環節。

近30年來，隨著公辦社會團體的不斷發展，來自于民間的各種社團也如雨后春筍般不斷涌現，我國的社會團體結構中形成了獨特的一個局面，公辦與民辦的社團沿著各自的軌跡發展，但兩種類型的社團沒有太多的交集，更沒有形成一個有效的參與社會管理的體系。

在計劃經濟時代產生的以及在上世紀末我國第一輪政府改革后轉軌而成的公辦社團，帶有深刻的行政色彩成份，雖然得到大量公共資源的支持，依然被埋沒在政府管理的氛圍中，并沒有形成現代社會組織獨立、公信與法治的體制；而民辦社團由于長期得不到官方的正式認可，無法獲得公共資源，處在一個不平等的社會條件下，它無法參與社會管理與服務活動或有關活動難以得到支持與認可。但是對比上述兩類社團，我們不難看出，公辦社團雖然擁有較多的資源，但作為有限，活力不足；而民辦社團雖然步履維艱，但具有相當的活力，如果能夠獲得支持和資源，將極大地提升其能力并發揮作用。

新一屆黨中央在十八大上提出“構建現代社會組織體制”的構想，是充分認識到社會組織在中國社會管理中有重要的作用，以及通過社會組織促進社會和諧發展的必要性；也認識到在中國社會發展模式中社會組織的發展與管理需要有一個體制的支持，從而提出建設這個體制的重要性。三中全會則更加完整與明晰地提出“激發社會組織活力”的總體要求以及一系列論述，正是針對當前社會組織生存與發展中存在的種種問題與發展前景而提出來的。

“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責，依法自治，發揮作用?！敝袊鐣幱谏鐣D型期與改革深水區時期，社會矛盾復雜。長期以來，政府對社會事務管理太多、過細，又囿于政府辦事的規矩與法規限制，不少社會矛盾與問題難有對話與溝通的機制。而社會組織是一種專業的協調與溝通機制，與社會的關系是建立在關注與協同的平等基礎之上，對政府又是一種集中對話的聯系平臺，因此能夠成為政府與社會關系的一個緩沖器。黨和政府看到問題所在，提出建設新的社會組織體制，以期能夠通過這個新體制，處理好政府與社會的關系。

公辦社會組織在體制上脫胎于政府體制，人員來源于政府職員，資金來源于政府經費，業務來源于政府的事務，而利益又回饋于主辦單位，它們的發展不符合社會組織應有的屬性要求——公益性、自發性、志愿性與獨立性，透明度與自律尤為缺乏。其30年的發展沒有形成適合社會改革發展的體制，問題集中體現在：法制建設嚴重滯后；行政冷漠，公事公辦；管理體制的限制與控制，資源分配不公平；服務意識淡漠，身份地位不明。這充分說明政府與社團的二條路徑不能混淆，政府有政府辦事的規距，社團有社團發展的規律。

三中全會再次強調政社分開。政社分開已是已提多年，關鍵在于是否下決心執行。十八大提出了原則與方向，具體內容還需要完善。與此同時，社會組織是否有能力、有規模成為社會問題的中介者與協調者；是否能夠從政府手中接過相關的事務與責任，這與社會組織是否有自治與發展的內生動力與發展機制的建立有關，更與政府是否真正愿意放權，讓渡出一個適合的空間有關。政府放權讓利、盡快立法，支持與規范社會組織的責權利是重要的一環。

社會組織是否能夠成為一個具有公信力與執行力的社會管理參與者，與社會組織如何認識自己的身份、地位與作為有關。重要工作之一是形成一個法律支持、社會認可的環境，使公辦社團的人員正確認識自己的身份地位、工作方式，使公辦社團充分社會化，脫離行政化，發揮作用，得到社會的認可；而對于民辦的社會組織，要有平等的社會環境、可持續的資源支持與法律的認可。要使公辦與民辦兩類社團能夠有平等的責權利，有平等交流與協力的條件，才能做到依法自治，發揮作用。之二是要形成一個社會資源支持社會組織生存與發展的環境，促進一批有社團情結、有興趣、有熱情與有能力的人進入社團。

“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”這是三中全會對社會組織的作用釋放出的一個重要觀點，社會組織應該也能夠成為社會管理的參與者。與此同時，這也是要求政府放棄利益，削減權力，從社會事務的參與者轉型為協調者與指導者。

如何界定適合社會組織承擔的事務？一是本應由社會組織承擔，卻一直為政府相關部門緊抓不放的事項，即釋放出政府越位的職能；二是政府不愿接手，社會組織卻十分適合代替的，即讓出政府缺位的職能；三是政府與社會組織互相合作與補位、相得益彰的公共服務。

政府是社會事務的管理者，人民將所有的希望與要求托付給政府，大眾成為社會管理的受益者與旁觀者。今天中國社會改革已經進入深水區，市場經濟的深入發展帶來了許多社會問題，而人民大眾又自然而然地將聚光燈投向了政府。在這樣一個責任天平完全傾向政府的社會環境與價值取向中，社會組織所能發揮的作用極為有限。這種居高臨下的不平等關系不利于解決多元與復雜的社會問題，更何況各級政府已經成為利益攸關方，與民爭利。又由于政府全面掌握社會事務，大量權利與資源集中在政府手中，容易產生腐敗問題；而為了應對大量的社會事務，政府又要動員大量人員，使得財政開支增加，從而增加社會負擔；而權力的過分集中，又使權力尋租成為一個社會頑癥，不利于建設一個清廉政府，從而增加了政府與社會的矛盾。上述問題已經是政府面臨的一個糾纏不清的組合性問題。

問題的解決是政府應該做減法，但這個減法不是放棄工作，如政府減少行政審批權不是原有的問題從此沒人管，而是要有一些利益與權利相對超脫的服務性組織機構來辦。社會組織就是合適的對象之一。

政府手中有大量的公共資源，但不是自己去為每個項目分錢，而是應通過招標審核將資源交給相關的社會組織去執行。與此同時，還應通過制度來審核與制衡社會組織的執行過程。政府應通過向社會組織轉移事務，立法規范社會事務管理問題，監督社會問題的處理與協調過程，為社會組織提供培訓與政策指導。而社會組織通過政府采購項目得到經費，服務社會、發展機構、培訓人員、提高執行能力與公信度?！笆谌艘贼~，不如授人以漁”這是社會管理一個良性的循環過程。

“支持與發展志愿者服務組織”是三中全會肯定與提倡的一個社會服務方向。

近年來，因公辦社會組織囿于管理上的權限，資源的行業性限制與人員的單位身份使其難以參與社會性的志愿活動，只能在本行業的范圍中參加有限的志愿活動，這是一種狹義的志愿活動，如為地方性或行業性的活動提供志愿者。而更廣泛意義上的社會組織的志愿服務更多地發生在民辦公益組織中，因為民辦公益組織沒有條塊與行業的限制，人員成份多元，資源使用不受單位業務范圍限制，充分體現出其在志愿活動中的公益性、主動性、靈活性。因此支持與發展志愿者服務組織，除了鼓勵公辦組織打破行業體制限制，擴大服務范圍，更重要的是支持民辦社會組織的發展與壯大，使之成為社會服務工作的重要力量，釋放民間志愿服務的主動性，提高其服務能力，減輕政府壓力與負擔。

對志愿服務組織的支持與發展需要兩個落腳點：一是合作機制，即出臺與此類組織生存發展密切相關的人力財力與資源供給的政府法規，讓一些樞紐型志愿組織發揮業務指導、項目監督的作用，激發社會組織活力，形成抱團優勢；二是競爭機制，通過引導此類組織適度競爭，逐步規范其活動，形成一定的社會公信力，同時增加社會監督力量，使有限的志愿服務資源發揮最大的價值。

志愿者服務與社會經濟的發展水平息息相關。能夠成為志愿者服務的人員與機構，首先要能解決生存問題，在沒有后顧之憂的情況下為他人提供志愿者服務，這使得政府必須首先考慮的是有一個富足與和諧的社會環境，加強國內經濟建設，提高人民生活水平與文化水平，只有在這個社會生活基礎上才能真正發展志愿服務組織。因此對于提供社會服務的志愿組織來說，它要有一定的資源支持，這個支持來自一種穩定的收入渠道，如政府采購服務的支撐與社會基金會的資助。

“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。”脫鉤問題是政府放棄相應的利益，培育與發展是社會組織有所作為的基礎。

政府如何管理經濟問題？怎樣面對市場問題？這兩個問題不理順，脫鉤是難以落實的，因為政府需要這一只手；抑或脫鉤后的社會組織也就進入消亡期或休克期，即無事可做或無所作為。因此，脫鉤與培育發展是密切配合的，脫鉤是扶上馬，培育是送一程。脫鉤的前提是實行市場資源的自由化配置，市場經濟一定會產生這樣那樣的問題與矛盾，但市場的問題要通過市場自己來解決，或需要與政府進行協調，而行業類社會組織是保證市場協調機制的重要手段。數十年來，學術類社團在我國科技進步與發展中的作用與貢獻是有目共睹的，但是此類社團大多數是公辦性質，他們不可避免地帶有管理與運作上的缺陷，人員老化，機制僵化，活力不足。而各級政府部門管轄下的行業協會被視為“二政府”也是事出有因的。一個重要的原因是缺乏競爭機制。三中全會提出的“直接依法申請登記”為構建一個競爭環境開了一條路，希望逐步實現的競爭機制將對科技類社團的改革與發展給予鞭策。公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織是我國建設和諧社會的重要參與者，他們對社會的正能量作用近年來正在逐漸顯現。但這類社團多為民辦社團，他們大多經歷過生存與發展的困難時期，此類社團正是在困難條件下，通過各種努力克服資源上的不足，發揮人的主動性與志愿精神，成為當代中國社團中一個積極而重要的部分，他們有所為，卻沒有適合的位。三中全會對此類社團組織的肯定與支持，無疑將極大地促進他們成為中國社會中一支具有活力與生命力的重要力量。

“加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動?！睂ι鐣M織加強管理應建立在依法管理的基礎上，因此應盡快出臺社會組織管理法，哪怕不夠全面、完整也要先出臺，之后逐年補充修訂，不能也無法寄希望于出臺一部十分完美的法律后一勞永逸。

對社會組織依法管理，在具體部門與措施上應該是多元與可操作的?，F在只是由各級民管部門來管理眾多的社會組織效果不彰。民管部門作為一個政府機構它不可能有完全滿足執行要求的人員與資源來對社會上眾多的社會團體進行有效的管理，也不可能擁有多元的專業能力。這個管理要以專業機構與部門進行劃分，分別執行，也可以委托經濟機構進行財務管理，同時還應有嚴格的獎懲機制，并形成競爭的環境。對于進行社會服務的社會組織，政府要在管理的同時給予更多的支持，引導它們依法開展活動。有給予才有回報，促成社會組織發揮更大的作用。政府要與境內外各類社會組織建立溝通與協商的渠道，通過管理促進社團發展，使之成為促進中國社會的發展的正能量。