臺灣地區市地重劃在內蒙古自治區的借鑒探析

摘要 臺灣地區市地重劃的目的在于促進城市土地的有效利用，提高土地價值。目前，內蒙古自治區經濟和社會狀況與臺灣市地重劃初期具有一定的可比性，通過可行性分析結果，最終確定可以借鑒臺灣市地重劃模式中的有益經驗，以達到為城市用地者提供更多的城市土地，對被征地農民實行最有利補償等目的。

關鍵詞 市地重劃;內蒙古自治區;應用建議

中圖分類號 S28 "文獻標識碼

A "文章編號 0517-6611（2014）32-11515-03

基金項目 內蒙古產業創新（創業）人才團隊“內蒙古土地資源數量-質量-生態監測與可持續利用研究”創新團隊”（2013～2015年）資助項目。

作者簡介 徐艷紅（1975- ），女，河南禹州人，工程師，從事土地政策研究。

收稿日期 20141008

1 臺灣地區市地重劃政策的基本情況

臺灣地區實施市地重劃政策初期，主要目的是通過土地的重新劃定，以實現土地的更好利用。隨著經濟發展及城市土地供需矛盾的加劇，市地重劃的目的發生了一些變化，其主要目的在于通過重新劃分這一有效手段，使得城市土地得以更有效利用，并能在保持現有城市土地資源的條件下，挖掘城市用地潛力，為城市用地者提供更多的城市土地，并通過整體規劃等技術手段提高土地的價值[1-3]。

1.1 實施的基本條件

1.1.1 健全的法律體系。

臺灣地區《平均地權條例》第六章第58～67條中對市地重劃做了原則性的規定，此基礎上，臺灣地區《市地重劃實施辦法》又對市地重劃的流程及具體操作方法進行了詳細的規定。

1.1.2 良好的經濟環境。

20世紀80年代以來，臺灣地區通過進口替代、出口擴張、結構調整與自由化改革的發展軌跡，經濟獲得了較快發展。到1991年，臺灣地區人均GDP達到8 341美元（折合人民幣69 049元），并呈現穩步上升的態勢。

1.1.3 政策導向及民眾意愿高漲。

在市地重劃實施前，當地政府做了大量的宣傳工作，旨在提高公眾的認識水平，鼓勵公眾積極參與。

1.1.4 相關利益的合理計算與分配。臺灣地區

《市地重劃實施辦法》第五章計算負擔及分配設計專門對負擔及利益的相關計算進行了規定，明確了分配原則和方法，有效地增強了市地重劃的可操作性。

1.1.5 政府主管部門細致而富有成效的工作。臺灣地區市地重劃由各級主管機關辦理，必要時需要組設市地重劃委員會。委員會負責各相關部門之間的協調工作，每項工作均有對應的部門具體負責。

1.2 市地重劃的核心內容與實施難點分析

1.2.1 核心內容。

（1）資金來源。市地重劃是利用民間資源積極開發城市或社區的有效方法，實施工程費及公共設施用地均由土地所有權人分擔，將重劃后保留的一部分土地出售后所得的資金，用來支付重劃過程中所產生的規劃費、工程費等各種費用。因此，重劃不受政府財政資金的限制，可以大大緩解政府的財政壓力。

（2） 規劃及實施。市地重劃由政府統一組織和實施，對土地利用現狀進行調查評價，在符合都市計劃（即城市規劃）的前提下，通過規劃措施進行改造整治，提高土地利用效率，并改善土地利用條件，美化周圍環境。市地重劃工程由臺灣地區政府的都市發展局負責規劃設計和施工，重劃后，政府通過公告的形式分配土地面積，土地所有權人可以在公告期內，提出異議，申請調整或處置。

（3）分配計劃。市地重劃后的土地按原有位次發還給原土地所有權人，其發還面積至少為原面積的55%，建設公共設施所需要的土地由土地所有權人按受益程度比例分攤。土地所有權人的利益體現在市地重劃后，由于道路、公園等基礎設施的配套齊全、土地用途的轉變而導致的地價大幅度增長[4-6]。

1.2.2 實施難點。

（1）市地重劃負擔問題。

市地重劃負擔是指每一個參加重劃的土地所有權人，按其土地受益比例應分擔的義務。這種負擔主要是指公共設施用地、工程費用、重劃費用及貸款利息等，合計以不超過該土地所有權人參加重劃土地面積的45%。但實際辦理時究應如何計算其受益比例，并無明確的計算方法和規定，因此，在執行時容易發生爭議，以致影響重劃的進行。每一個土地所有權人所負擔的重劃費用，主要由于土地坐落位置優劣及需要公共設施用地多少而有所不同，用法律強行限制規定并不合理。因此，應根據實際情況及具體項目分析而定。

（2） 市地重劃土地分配問題。

土地分配是辦理市地重劃土地所有權人最關心的問題，也是區內土地所有權人參與重劃意愿的重要指標。臺灣地區《平均地權條例》第60條對重劃土地分配方式做了原則性的規定，即按地價數額及受益比例辦理，《市地重劃實施辦法》設有專章規定計算負擔及分配設計，但這兩項法律條文均沒有明確的計算方法和公式，除從事土地分配的專業人員較為了解外，一般土地所有權人很少能運用《市地重劃實施辦法》所規定的方法檢查其所分配的面積是否正確合理。

（3）政府內部分工問題。

市地重劃的實施主體是政府，其主要業務內容包括了土地規劃、設計、測量、分割、計算負擔、土地改良物拆遷補償以及重劃工程施工等，需要政府多個相關部門配合才能推動發展。由于政府組織內部對重劃業務無明確的分工制度，造成各部門推責諉過的現象，影響重劃工作的進行。同時，重劃業務分散在各個部門，各單位間不相隸屬，各自為政，缺乏主動積極的精神，造成事權不統一，增加了業務推展的困難度。

（4）私人利益與公共利益相協調的問題。

市地重劃是一項精密的工程，牽涉到公眾的利益，因此如何在公共利益與私人利益間求得適當的平衡點，讓公眾所受到的沖擊減小到最低程度，顯得至關重要。

2 內蒙古自治區借鑒市地重劃經驗的可行性分析

2.1 優勢分析

2.1.1 土地公有制有利于政策實施。《臺灣土地法》第二章第10條“中華民國領域內之土地，屬于中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地所有權消滅者，為國有土地”。也就是說，臺灣地區土地可以是私有土地，所有權和使用權不分離，而大陸地區土地為國有土地或集體土地，不存在私有土地，所有權和使用權是相分離的。所有權性質的不同，使得大陸地區在借鑒市地重劃政策時，較容易實施。因為土地所有權不是國有土地就是集體土地，土地所有權人作為一個整體更容易協調。但還存在土地使用權重劃的問題，因此在實施過程中還要充分考慮土地使用者的意愿和權利，以及土地使用者的負擔和利益的分配。

2.1.2 社會經濟與城鎮化發展達到政策實施水平。

2002年以來，內蒙古經濟增長速度連續8年在全國保持第一，2012年，全區實現生產總值15 988.34億元，按可比價格計算，增長11.7%。隨著經濟的快速發展，城鎮就業機會增加，2006～2011年內蒙古城鎮化率呈現出不斷增加的趨勢（圖1），2011年自治區城鎮化率達到56.62%，超過同期全國51.27%的平均水平，僅次于臺灣地區1990年實施市地重劃政策時67.1%的水平。

圖1 2006～2011年內蒙古自治區城鎮化率趨勢

城鎮化率的增加必然會增加城市建設用地的需求量，2000～2011年內蒙古自治區土地利用計劃使用情況反映了經濟社會發展的進程。2000～2011年內蒙古自治區國家下達建設用地指標與實際用地量對比見表1。

由表1可知，2003年以前內蒙古新增建設用地計劃指標有盈余，自2004年起，各項投資效益顯現，用地需求迅速增大，計劃指標明顯緊張，但是由于新增建設占用未利用地沒有納入計劃管理，因此用地計劃與經濟建設和社會發展之間的矛盾還未突顯。從2007年開始，未利用地納入新增建設用地計劃指標管理，從而表現出新增建設用地計劃指標缺口較大。到2009年自治區需使用的用地指標達到21 500 hm2，其中國家下達自治區用地計劃指標僅11 593 hm2，實際缺口很大。在這種形勢下，結合自治區社會經濟發展程度分析，內蒙古自治區已具備借鑒市地重劃的經濟條件。

表1 2000～2011年內蒙古自治區國家下達建設用地指標與實際使用地量對比hm2

年份國家下達計劃建

設用地指標實際使用量盈余

200012 0002 1159 885

20016 5002 6683 832

20026 5001 9334 567

20036 5005 2151 285

20045 0005 0000

20054 6004 642-42

20065 3005 3000

200711 60011 56634

200812 92712 91215

200911 59321 500-9 907

201011 53311 5330

201113 63313 633 "0

2.1.3 城市土地整理、舊城改造等措施為政策實施奠定了基礎。

從目的上講，我國大陸地區城市土地整理、舊城改造與臺灣地區的市地重劃殊途同歸，都是為了改善城市居住和工作環境，建設公共設施，實現城市規劃，提高城市土地集約節約利用程度，優化城市內部用地結構。但是兩者的做法不同，前者的實施主體是政府，而后者主要是已經取得土地使用權的開發企業。土地開發企業往往都是以盈利為目的的，在開發土地過程中，為了經濟效益的最大化，容易忽視社會效益和生態效益，這也是在拆遷過程中出現種種問題的根源所在。由于大陸地區已經開展了城市土地整理、舊城改造等相關工作，因此在借鑒臺灣地區市地重劃時就具備了一定的基礎條件，并能結合實際情況找到工作開展的側重點。

2.2 劣勢分析

2.2.1 征地補償存在爭議。目前，我國大陸地區征地補償的主體是政府，在征地補償過程中，集體土地只是作為農民集體經濟組織的生產資料，其財產權的屬性在征地過程中沒有得以體現。因此，征地補償是按照土地補償費、安置補助費以及青苗補償費等進行補償，補償金額無法體現農民在土地上的財產權益，因而由于補償問題頻頻引發農民上訪，造成負面社會影響，不利于城市建設工作的推進。

2.2.2 缺少法律和政策支持。臺灣地區的市地重劃工作是以《平均地權條例》、《都市土地重劃實施辦法》、《獎勵都市土地所有權人辦理重劃辦法》等專業立法為基礎的，并對市地重劃的各項程序及操作方法都規定得非常詳細和具體，便于市地重劃的政府、公眾和其他當事人執行和操作，而我國大陸地區城市土地整理、舊城改造工作目前沒有一部專門的法律法規，主要依據是《土地管理法》和《土地復墾管理辦法》等比較寬泛的法律法規，不利于具體工作的開展。

3 可借鑒的主要內容及建議

3.1 借鑒內容

3.1.1 "市地重劃的開發模式。借鑒市地重劃的開發模式，在舊城區改造以及新區開發中積極調動社會資金參與，利用級差地租合理置換土地，緩解市政改造資金不足壓力，同時使城市土地得到合理的配置和利用。

3.1.2 市地重劃的補償思路。

借鑒臺灣地區的市地重劃制度，改進現有實踐中的征地補償思路。臺灣地區的市地重劃很好地體現了孫中山先生“漲價歸公”的精神[7]，不僅沒有遭到民眾反對，反而深受歡迎，甚至主動申請市地重劃。因此，有必要結合現有的土地使用制度，吸取市地重劃的精髓，探索一種更加合理的征地補償模式，使征地過程中土地增值收益的利益分配更加公平[8]。

3.2 借鑒建議

3.2.1 慎重選擇市地重劃適用區域。

在選擇適用區域時，應建立完善的區域評估體系，重點從土地所有權人和使用權人的意愿、資金保障、地區發展潛力、人口增長等方面進行評價，研究選擇區域試行市地重劃的可行性[9]。

3.2.2 出臺市地重劃相關法律法規政策，保障具體工作的順利實施。

法律法規是市地重劃實施的重要保障。借鑒臺灣實施市地重劃的經驗和教訓，結合內蒙古自治區的具體情況，出臺適合自治區區情的法規政策，重點明確土地受益比例（負擔）及補償，給出詳細的計算公式，可允許根據具體項目和地區的不同對公式參數進行修改以滿足不同條件的需求。明確工程驗收條件，嚴格控制工程質量。

3.2.3 明確政府內部分工。明確政府內部各相關部門的職責，并設定相關流程及處置期限，設立專門小組協調各部門之間出現的問題，充分調動各部門人員的積極性，提高辦事效率。

3.2.4 加大宣傳，激發公眾參與的積極性。

任何重大決策的順利實施都離不開公眾的參與和支持。因此，在市地重劃實施前，應對公眾進行宣傳教育，提高公眾認識;在實施過程中，增加意見陳述管道，建立雙向或多方溝通機制，并為公眾建立可利用或可尋求幫助的有效途徑。同時，制定一些特殊的優惠政策是激發公眾參與積極性的主要方式。

3.2.5 借鑒市地重劃補償方式。

在城市建設征收土地的過程中，可以參照市地重劃的補償方式。在農村集體土地被征收時，通過規劃設計、調整改造等措施提高被征收土地的利用效率，同時，規劃預留出部分土地用于返還給被征地的集體經濟組織，由村集體經濟組織自行管理，用于村集體經濟組織成員的長期發展。在符合土地利用總體規劃的前提下，允許集體經濟組織將土地使用權出租、轉讓或作價入股合辦企業，以解決農民的就業問題，減輕政府的財政壓力，對于經濟欠發達的盟市，集體經濟組織無法自行經營管理創造收入的，可以采用貨幣補償與返還土地相結合的方式進行補償。

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42卷32期 " " " " " " " "徐艷紅等 臺灣地區市地重劃在內蒙古自治區的借鑒探析