江西惠農政策實施過程中存在的問題及其原因分析

摘要 基于對江西省南昌縣、永修縣、鄱陽縣、定南縣和樂平市等地的問卷調查結果，對江西省惠農政策實施情況進行了分析，得出以下結論：惠農政策的實施，很大程度上改善了農村基礎設施建設，提高了農民生產積極性以及生活水平，江西省“三農”發展得到了很大改觀，但江西省惠農政策在實施過程中仍存在農民知曉率不高、滿意度不高、補貼不能及時足額到位等問題。從運行機制、執行機構及目標群體3個方面探究了這些問題產生的深層次原因，從而為提出針對性的解決對策提供依據。

關鍵詞 惠農政策；問題；根源

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）17-05699-03

Abstract Based on questionnaire investigation results in Nanchang City， Yongxiu County， Poyang County， Dingnan County and Leping City in Jiangxi Province， the implementation of farmersbenefiting policies in Jiangxi Province was analyzed， it can be concluded that： rural infrastructure construction， farmers’ production enthusiasm and living standard was improved， there are still problems in the implementation process， such as farmers awareness rate， satisfaction degree is not high， the amount of subsidies is not timely and enough. The causes were explored from aspects of operation mechanism， executive institution and objective population， so as to provide reference for countermeasures.

Key words Farmersbenefiting policies； Problem； Origin

2004年以來，我國出臺了一系列惠農政策，對農業、農村、農民的支持力度越來越大[1]。江西是中部6省之一，全省共有11設區市100縣（市、區），總面積16.69萬km2，總人口超過4 500萬，農業人口占全省總人口的70%以上。江西省是一個農業大省、產糧大省，新中國成立以來從未間斷向國家貢獻糧食，為我國糧食安全做出了重大貢獻。因此，落實好各項惠農政策，對促進江西省糧食生產發展、調動農民生產積極性、增加農民收入、確保農業農村經濟健康發展具有重要意義。

為了深入了解江西惠農政策實施情況，課題組發放了442份問卷，對南昌縣、永修縣、鄱陽縣、定南縣和樂平市等地農戶進行問卷調查，其中收到有效問卷321份，問卷有效回收率為72.62%。根據問卷調查結果，筆者分析了江西省惠農政策實施過程中存在的主要問題，并探究了這些問題產生背后的深層次原因，為提出相關改進措施提供參考。

1 江西省惠農政策實施過程中存在的主要問題

1.1 知曉率不高，且農民對不同惠農政策的知曉率存在很大差異

在調查問卷中，設置了“是否知道或聽說過三項補貼（種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼的簡稱）、農機購置補貼、農業政策性保險、新型農村合作醫療、家電下鄉、農民專業合作社”等問題。問卷調查結果顯示，不同惠農政策的農戶知曉率存在很大差異，知曉率最高為100%、最低卻只有62.23%（表1）。以農民專業合作社為例，在321份中有效問卷，對“您是知道農民專業合作社”選項中，選擇“知道”選項的農戶233人，占調查農戶總數的62.23%；選擇“不知道”選項的農戶有88人，占調查農戶總數的比重高達37.77%。與三項補貼政策知曉率（100%）相比相差很大。

1.2 滿意度不高，惠農政策實施有待進一步完善

為了解掌握農民對種糧補貼、農機具購置補貼、農業政策性保險、農村合作醫療、家電下鄉、農民專業合作社等10大政策的滿意度，課題組對表2第一列所示的10大惠農政策進行了滿意度調查，滿意度調查中分為非常滿意、滿意、一般、不滿意和非常不滿意5個選項。總體來看，非常滿意平均比例為14.21%，非常不滿意平均比例為33.27%，說明江西惠農政策滿意度不高。為了分析方便，該研究將非常滿意和滿意視為滿意，將不滿意和非常不滿意視為不滿意。統計結果顯示（表2），滿意度最高的惠農政策是小型農田水利扶持政策，滿意度為38.94%；滿意度最低的惠農政策是新型農村合作醫療政策，滿意率只有28.04%。不滿意度最高的惠農政策是種糧直補政策，比例高達66.04%；不滿意率比例最低的惠農政策是農業保險補貼政策，比例為39.87%。同時，調查中很多農戶對完善各項惠農政策提出了希望和要求，比如希望提高新型農村合作醫療的報銷比例，在家電下鄉活動中加大補貼力度、降低家電產品的價格，不斷提高產品的售后服務水平等。

1.3 存在補貼不足額、不及時到位現象

2 江西惠農政策實施中存在問題的原因探究

對以上惠農政策實施中出現的問題，究其原因主要在于惠農政策運行機制、執行機構以及目標群體——農民3個方面。

2.1 運行機制存在諸多問題，溝通不暢，監督不力

惠農政策的有效運行需要溝通機制、資金分配機制、監督機制等機制的支持與保障。良好的溝通機制是各項惠農政策有效實施的橋梁，健全的資金分配機制可以確保各項惠農資金及時、足額、安全發放，完善的監督機制是各項惠農政策落到實處的有效手段。調查中發現江西省惠農政策運行機制存在諸多問題。

首先，從溝通機制來看，我國出臺的惠農政策主要采取“自上而下”模式[2]，而這種“自上而下”的運行機制需要良好的政策溝通機制，政策溝通不暢會導致政策制定者與執行者、執行者與目標群體的脫節。調查中發現，由于層級較多，信息溝通的渠道太長，以及農民的理解能力、表達能力欠佳等，致使政策制定中不能很好地通過充分的、全面的溝通發現農村發展真正的需要，讓農民充分理解政府的政策從而以更加積極的姿態來執行政策，進而提高政策的執行效率和社會經濟效益。

其次，從資金分配機制來看，由于惠農資金需經過不同行政層級，經歷時間漫長，最終才能到農民手中，效率極其低下，并難以分清責任，從而導致惠農政策資金補貼不及時、不足額到位的現象發生。

最后，從監督機制來看，由于目前農民缺乏順暢的監督渠道，農民面對基層政府的不作為、亂作為等政策執行不力的情況時，往往要通過新聞媒體或不斷上訪引起中央政府或上級政府的關注、干預才能加以解決，但是這種監督成本高，而且實現成功監督的比例較小，這種監督方式的成功極具偶然性，不具有穩定性和普遍性，從而引發政策執行監督失缺。

2.2 執行機構層級節制，執行人員素質、水平參差不齊

每項惠農政策的執行都必須依賴于一定的機構和人員來承擔，健全的組織機構和高素質的執行人員是有效執行惠農政策方案、實現惠農政策目標缺一不可的。總體來看，在惠農政策的落實上，措施得力，監管到位，成效明顯，但仍然存在一些薄弱環節和不容忽視的突出問題。

2.2.1 執行機構層級節制，責任分散。

在我國惠農政策以逐級轉移為主，因而惠農政策執行涉及的行政層級繁多，再加上專業分工較細以及為了相互制約，橫向部門較多，執行部門和機構互相掣肘就時有發生，執行效率極其低下。而層級多、部門多、領導多，就必然導致權力和責任高度分散[1]。調查中發現，一些鄉鎮在惠農政策落實過程中，沒有嚴格按操作程序執行；政策落實不夠透明，存在暗箱操作、優親厚友等現象；宣傳服務不夠扎實，一些鄉村干部對惠農政策一知半解，執行政策亂打折扣，政策宣傳不到位；同一個項目的審查、審核者很多，即使在同一行政層級，不少項目還涉及多部門，因此責任高度分散，導致無人對低效率承擔責任。

2.2.2 執行人員素質、水平參差不齊。

貫徹落實惠農政策需要執行人員，而政策執行人員的素質、行為意向、政策水平及其對惠農政策的態度等構成了影響惠農政策執行的重要因素。因而政策執行人員對政策標準的認知和理解就非常重要，若執行人員沒有完全理解或者曲解了政策，那么政策的執行肯定會受到影響。此外惠農政策執行人員要有積極的意向和工作態度，具備合理的知識結構和較強的組織能力。調查中發現，一些地方單位政策執行人員的素質參差不齊，一些人甚至缺乏必備的科學文化知識，不僅影響到惠農政策的執行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。

2.3 農民文化水平低，且非同質化、低組織化

農民是惠農政策直接作用影響的對象，是惠農政策的接受者。惠農政策能否達到制定時的初衷，能否順利執行，不僅僅受制訂者和執行者的影響，很大程度上取決于惠農政策能否被農民所接受。惠農政策對象順從、接受惠農政策，政策執行就會成功，惠農政策對象不順從、不接受惠農政策，政策執行就會失敗。可見，政策對象對惠農政策順從和接受的程度是對惠農政策能否有效執行影響極大的關鍵因素之一。

2.3.1 農民文化水平低。

江西是典型的勞動力輸出大省，每年向外輸出大量勞動力，2011年江西外出務工農民人數達780.2萬，其中身體素質好、45歲以下、文化程度相對較高的外出務工農民占有相當大的比重[3]。在此次被調查的442個農民中，文化程度初中及初中以下的有311人，占調查總數的70.36%；45歲以下的177人，占調查總數的40.05%。可見，留守在農村的農民年齡偏大、文化程度偏低，從而一定程度上造成對惠農政策實施的理解、接受力偏差較大。

2.3.2 農民非同質化、低組織化。

隨著工業化、城市化和現代化的進程加快，各種現代觀念和發展機遇對不同的農民產生不同的沖擊，而農民的非同質化對一個統一的、甚至是固定的惠農政策供給模式的響應會有所不同[4]。由于農民缺少自己有組織、有力量的“代言人”，且絕大多數的農民缺少與之地位相應的話語權，很難起到對惠農政策執行者的有效監督作用，甚至很難有對惠農政策本身不足之處表達自己看法的機會。長期以來，雖然我國較為重視農民利益及其表達，也已經初步建立了農民利益表達的相關機制，但由于農村低組織化的現狀削弱了農民的表達能力和對政府的監督制約能力。農民非同質化、農村低組織化使得在惠農政策落實過程中存在不同農民對惠農政策接受程度不同、農民缺乏對政府的監督制約能力的現象。

參考文獻

[1] 商文斌.我國農業補貼政策的演進·問題與對策分析[J].安徽農業科學，2012，40（5）：3195-3198.

[2] 謝來位.惠農政策“自上而下”執行的問題及對策研究[J].經濟體制改革，2010（2）：74-79.

[3] 江西省統計局，國家統計局江西調查總隊.江西省統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2012.

[4] 宋慧琳，陳平.江西省城鎮化發展的戰略選擇[J].安徽農業科學，2012，40（16）：9115-9116，9119.