貴州省非農建設占用耕地耕作層剝離利用研究

摘要 為了切實保護和利用耕地，當前貴州省已全面開展非農建設用地占用耕地耕作層剝離利用。該研究從耕地、生態(tài)環(huán)境保護方面分析了開展耕作層剝離利用的意義，根據(jù)相關政策法規(guī)分析其必要性經濟合理性，并指出了耕作層剝離利用的預期風險，提出了相關政策建議。

關鍵詞 貴州省；耕作層剝離利用；經濟合理性；建議

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）17-05582-01

貴州省經濟社會正處在快速發(fā)展的新時期，經濟建設和社會事業(yè)取得了前所未有的發(fā)展，較20世紀90年代初期的經濟指標絕對數(shù)值增長了幾十倍，尤其 “十二五”以來，全省主要經濟指標增速連續(xù)創(chuàng)下了貴州省近20年來的最高水平。隨著經濟社會高速發(fā)展，非農建設占用耕地無法避免，建設用地的擴張性導致建設用地與農用地（耕地）之間矛盾愈來愈突出，直接影響到社會經濟發(fā)展和糧食、生態(tài)安全。對此，貴州省人民政府高度重視，為全力保障經濟發(fā)展，最大程度保護耕地，減少生態(tài)破壞，提升耕地保護力度，要求把保護耕地提高到保護耕地耕作層土壤高度。筆者論述了非農建占耕耕作層剝離利用的重要意義，對這一政策施行的必要性和經濟合理性進行分析，指出其可能存在的風險，并提出工作建議。

1 非農建設占用耕地耕作層剝離利用的重要意義

在過去的15年，貴州省靠開發(fā)利用耕地后備資源實現(xiàn)“耕地占補平衡”，保障了建設用地需求和支持社會經濟發(fā)展，但耕地后備資源已十分匱乏，其質量和開發(fā)適宜度也不理想，已不能滿足耕地占補平衡的需要，過度開發(fā)導致的生態(tài)后果難以預測。利用好耕作層剝離土壤，轉變現(xiàn)有耕地占補平衡模式，加大現(xiàn)有耕地保護力度，提高現(xiàn)有耕地生產力，對實現(xiàn)建設用地、農業(yè)生產用地（耕地）、生態(tài)用地3者平衡，保障糧食安全、生態(tài)安全意義深遠。

貴州省地處長江、珠江上域，為兩江生態(tài)屏障，巖溶發(fā)育強烈，石漠化和水土流失嚴重，過度開墾將給兩江流域生態(tài)帶來嚴重的問題。利用好建設占用耕地耕作層土壤進行中低產田土改造，轉外延式耕地占補平衡為內部挖潛，避免耕地過度擴張破壞生態(tài)平衡，同時可利用剝離耕作層土壤進行石漠化治理等生態(tài)修復，其價值無法用經濟評價。

貴州省耕地中低產田土所占比例較大，質量等級低，中低產田土面積占耕地總面積約85%，約456萬hm2，耕地質量平均等級較全國平均水平低約3.5個等級，其中土壤構成要素先天不足、土層淺薄是耕地質量不高的主要限制因素。利用建設占用耕地肥沃的耕作層土壤進行中低產田土改造，可有效提高現(xiàn)有耕地質量，其整治潛力巨大，中低產田土平均提高平均1個等級，則相當于增加50萬hm2 9.04等（平均等級）耕地。

貴州省耕地后備資源數(shù)量和質量難以繼續(xù)支持外延式占補平衡需求，開發(fā)利用條件較好、集中連片的耕地后備資源已基本開發(fā)殆盡，具備開發(fā)條件的規(guī)模基本在13.33 hm2以下，稍具規(guī)模的，土層淺薄或土壤質地差，開發(fā)利用條件較差。利用好建設占用耕地肥沃的耕作層土壤，可很好地彌補耕地后備資源的先天不足。

另外，研究非農建設占用耕地的耕作層剝離利用，可從中探索研究耕地保護、占補平衡等方面的新方法、新途徑，以及建設用地方面的政策調整，尋求更適于貴州發(fā)展和資源保護的政策和方法。

2 耕作層剝離利用的必要性及可行性分析

2.1 法規(guī)及政策支持

（1）《土地管理法》第三十二條明確規(guī)定縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質或其他耕地的土壤改良，為實施耕作層剝離利用提供法律依據(jù)，并可依據(jù)本條將基本的剝離費用納入用地單位的建設成本。

（2）貴州省人民政府黔府辦發(fā)【2012】22號及貴州省國土資源廳黔國土資發(fā)【2013】30號文，要求非農建設占用耕地的，必須進行耕作層的剝離、保存和利用，并提出了具體的工作要求和獎懲措施，使該項工作在貴州得以全面落實。

（3）國發(fā)【2012】2號文相關土地政策，對通過實施建設用地占用耕地耕作層剝離利用試點，探索創(chuàng)新新的土地利用及占補平衡方式提供了政策支持。

（4）耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地有償使用費等的收繳，為籌措建設用地占用耕地耕作層剝離利用資金提供了政策保障。

2.2 經濟合理性

利用耕作層剝離土壤實施土地整治項目，項目估算主要含覆土區(qū)場地平整費、基礎設施費、耕作層剝離、運輸及覆土平整費用。場地平整費、基礎設施費與地形坡度、裸巖出露率及田土坎砌筑標準相關；耕作層剝離運輸費用與剝離方式、選用機械設備類型等都有一定關系，但主要取決于剝離土壤運距、轉運次數(shù)，最經濟的模式是耕作層剝離后直接運往利用區(qū)，不存在轉運和儲存。根據(jù)2014年3月造價信息測算，并推算耕作層剝離利用的合理經濟半徑。

2.2.1

土地整治區(qū)場地平整、基礎設施。選取不同坡度級和田土坎類型進行典型測算，平均每公頃場地平整費在0.3萬元（平整區(qū)5°以下，土坎）到27萬元（平整區(qū)15°以上，干砌石坎）不等。

根據(jù)近3年貴州省土地整治項目預算構成[1]，基礎設施費用平均每公頃約3萬元。

2.2.2

耕作層土壤剝離、運輸及覆土平整。為保證土地整治區(qū)的耕地質量，整治區(qū)平均覆土厚度60 cm，平均每公頃覆土需6 000 m3[2]，則耕作層剝離與覆土平整費用約4.5萬元/hm2，用1 m3裝載機挖裝自卸汽車（15 t）運車，不同運距運輸費用見表1。每發(fā)生一次轉運，平均每公頃增加費用約6萬元，運距相應縮短約6.0 km。

2.2.3

合理經濟半徑。根據(jù)目前貴州耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地有償使用費等的收繳標準，3項合計水田約90萬元/hm2，旱地約37.5萬元/hm2推算，則用于整治水田的經濟半徑至少50 km，最理想狀態(tài)下可達75 km，整治旱地的較為合理的經濟半徑約10 km，最理想狀態(tài)下可達20 km。

由以上分析可知，非農建設占用耕地耕作層剝離利用在經濟技術上是合理可行的，且耕作層剝離利用的經濟半徑較大。

3 預期風險及建議

3.1 預期風險

非農建設占用耕地的耕作層剝離利用具有重要的意義，政策法規(guī)支持也很充分，經濟上可行，但在具體操作中還存在以下風險：

（1）未結合土地整治需求土量盲目進行大量表土剝離，剝離表土得不到利用，將造成剝離及存儲資金浪費，同時剝離土壤的存儲還會影響存儲地的土地利用。

（2）未根據(jù)建設占用耕地可剝離土量建設土地整治規(guī)模，剝離土壤不滿足需求量，造成土地整治區(qū)場地平整和基礎設施浪費。

（3）缺乏規(guī)劃，工期安排不合理，導致所剝離土壤多次轉運和長期儲存，造成相應資金的浪費。

3.2 開展耕作層剝離利用相關工作建議

（1）貴州不同地區(qū)石漠化程度和土壤的稀缺性相差較大，在非石漠化地區(qū)，土壤不是耕地質量和后備資源開發(fā)利用的主要制約因素，相反建設棄土堆場是一大問題，耕作層剝離利用建議采取鼓勵性政策，對石漠化嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，土壤資源稀缺，耕作層剝離利用建議采取剛性政策。

（2）結合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)、交通、水利等專項規(guī)劃，編制同期土地整治專項規(guī)劃，將土地整治區(qū)與相關規(guī)劃緊密結合，使非農建設占用耕地耕作層剝離土壤同步得到充分利用。

（3）非農建設占用耕地的，要求結合占用耕地面積、耕作層土壤估算量編制耕作剝離利用方案，作為建設用地報件的要件材料。

（4）制定相關管理辦法和技術規(guī)范，確保各項工作有序、規(guī)范開展。

參考文獻

[1]張迅，司澤寬，彭熙.高起伏地表條件下貴州省村莊用地整潔潛力及影響因素研究[J].安徽農業(yè)科學，2013，41（15）：6926-6927，6995.

[2] 王玉振.農田土地整理土方量計算方法比較研究[J].安徽農業(yè)科學，2012，40（18）：9900-9902.