德州地區新農村社區并建情況研究

摘要 以德州為例，分析了農村社區并建的現狀，研究了并建過程中應用的模式，指出隨著我國社會經濟的迅速發展，大量的農村人口向城市轉移，“合村并居”成為新農村建設的必然趨勢。

關鍵詞 合村并居；德州；農村社區

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）17-05657-03

Abstract With Dezhou as example， the status of rural community coresidence was analyzed， the application mode was studied， it was pointed out that with the rapid development of social economy in China， a large amount of rural population transfer to cities， combined village and coresidence has become the inevitable trend of new rural construction.

Key words Combined village and coresidence； Dezhou City； Rural community

1 “合村并居”的內涵

“合村并居”是以建設社會主義新農村、提高農民生活水平、擴大可耕種和可開發、流轉、出租、建設用地等為目的將幾個臨近自然村合并為一個新型農村社區的工程，是一次“大村制”的改革。其內涵包括三個方面。

1.1 村班子合并

將兩個或兩個以上村莊的村班子合并，建立社區行政管理模式，即成立社區黨支部、選舉社區村委會。

1.2 逐步實現集中居住

進行社區集中居住點規劃，引導“合并”村莊村民按照集中居住點規劃選址建房、拆除舊房、集中居住。

1.3 將集中居住點建設為多功能復合體

新型農村社區不是簡單的幾個村莊機械式的合并，而是形成綜合機能較為完善的集中居住區。如設置商業區、醫院、學校、公園、養老院，配套建設農村道路、供水、排水、供熱、供氣、污水和垃圾處理等設施的多功能的復合體，最終達到改善農民生產和生活條件、提高農民生活質量的目的。

2 德州市“合村并居”的起因

2.1 國家政策的強有力引領

2005年黨的十六屆五中全會明確提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設的奮斗目標，其中村容整潔是生產發展的前提條件，是生活寬裕的特征之一，是鄉風文明的有效載體。

2006年中央“一號文件”明確提出將村莊規劃正式納入各級政府的工作范疇，文件的17條明確提出：“隨著生活水平提高和全面建設小康社會的推進，農民迫切要求改善農村生活環境和村容村貌” ，特別強調了加強村莊規劃和人居環境治理。

2007年“兩會”強調建設社會主義新農村必須加強農村基礎設施建設，加強農村道路、飲水、沼氣、電網、通信等基礎設施和人居環境建設。

2010 年中央“一號文件”文件推出了一系列的強農惠農新政策，其中，強力推動資源要素向農村配置是其最大亮點。文件細化了中央經濟工作會議關于城鎮化的提法，同時也對城鎮化建設過程中土地流轉進行了詳細規定。

2.2 德州市社會經濟發展的客觀需要

2.2.1

破解“三高兩難”問題的需要。

數量多、規模小是德州市村莊的一大特點。德州市農業人口占全省的6.4%，村均人口比全省少271人，而行政村數目達8 319個，為山東省村莊數的10%，其中人數在500人以下的村有4 756個，有的村人數少的僅29人。此種現象給農村的正常運轉帶來了突出的三高兩難問題。

三高：一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。以齊河縣為例，從2008年底到2009年7月份實施合村并居后，僅村干部的工資每年就可以節省400萬元以上。二是空心村比例高，土地浪費嚴重。由于農村人口的減少，導致空置住房比比皆是。就農村居民點用地來講，國家標準是人均150 m2，而德州市農村居民點用地平均達到257 m2，比國家標準遠高出107 m2，具體體現在全市空心村達80%以上的比例，個別村莊嚴重者可達50%左右的住房空置率。三是基礎設施成本高，公共服務水平低。在農村不管村子大小和人數多少，基礎設施建設是必須的，如修建公路、自來水工程、醫院、學校、超市等。由于村子過于分散，導致生活成本過高，即使有國家的扶持資金，但有限的資金分散到各個村莊，也顯得少之甚少，給國家的財政也帶來了沉重的負擔。

兩難：一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難。農村村一級的干部如村支書、組長等普遍文化素質不高，思想觀念更新慢，在村里所起的作用只是上傳下達，所以說很難引導和帶領群眾發家致富。二是民主管理難。在我國人情、關系顯得特別重要。中國農村自然村落的形成與姓氏家族有很直接的關系，很多村子都是一兩個姓氏占村民的絕大多數，這樣在村委會選舉中，人數少的姓氏往往被排斥在外，無法參與村里大小事務的決策，因此在村委會民主管理上造成了一定的障礙[1]。

2.2.2

解決農村子女求學需求的需要。由于國家實行計劃生育政策，我國人口出生率逐年降低。在20世紀80年代左右，基本上1～3個自然村就可以辦獨立的小學，每班可達30～40名學生，學生一日三餐都在家中享用。但經過30多年的計劃生育，部分農村勞動力進城，各地學生趨于減少，而對于人口稀少的農村小自然村來說更是明顯。目前為止，我國不少村莊普遍存在孩子上學難的問題，德州地區也不例外。許多村莊由于學生數量逐年下降，導致大批小學、幼兒園撤銷，使得孩子從上幼兒園起就需到距家里十多里的鄉鎮就讀，增加了危險系數。孩子從小遠離父母住校，使得孩子與父母的親情淡薄，對孩子幼小的心靈造成一定的傷害，個別自制力差的孩子為此走上邪路。并居后社區人口密度相對增大，足夠的生源促成了新學校的建設。目前德州市每個新建的農村社區都有相應的幼兒園、小學、社區醫院等，各種設施齊全，為學生上學創造了安全、經濟又便利的條件。

2.3 德州市“ 合村并居”進展情況

2.3.1

實施步驟。

2.3.1.1

合村子。把兩個或兩個以上的自然村合并成一個大的農村社區，社區中黨支部或黨總支重新組建，同時成立臨時機構——社區管委會，以行使過渡期的管理工作。德州市于2008年上半年在每個轄縣市區分別確定1～2個鄉鎮試點。2009年3月，德州市出臺《關于推進全市村莊合并社區建設的意見》的政策，并針對“合村”工作作出全面部署。全市由原來的8319個行政村合并為3 339個行政社區，村均人口由547人增加到1 353人。

“德州市建立農村大社區治理結構的做法，符合中央有關精神和德州的實際，符合群眾的意愿和經濟發展的規律，抓住了破解城鄉一體化難題的關鍵點，在效率與公平的結合點上，較好的實現了二者的平衡，成績顯著，對中國廣大農村實現城鄉社會一體化發展具有示范意義”，這是中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英幾次到德州轄縣如平原、夏津、齊河等地實地調研后所說。

2.3.1.2

選班子。德州市在合村并居過程中，對于新社區領導班子的選舉上，要求至少初中以上文化程度，在此基礎上，根據法律規定，保證原始自然村平均劃定名額至少1名，實行無記名投票，做到了公平公正，截至2009年底新社區村委會領導班子已全部選出，整體上講村干部由原來的30 047人減少到17 955人，大大縮減并優化了干部成員隊伍，為新社區的發展奠定了良好的基礎。

2.3.1.3

搞規劃、建新村。德州市在新農村建設方面合理布局、科學規劃。整個工作的切入點從城鄉一體化規劃抓起，科學合理的編制城鎮布局規劃，搞好新型農村社區規劃建設。已于2010年6月底基本完成新社區規劃選址，確定并居點2 233個。在德州市委市政府的正確引導下，自2010年下半年開始德州市新型農村社區建設由先前的試點期轉向全面啟動期，計劃利用大概15年的時間完成“合村并居”工作。到目前為止，大約400個新社區已開工建設，部分新社區已經投入使用。如齊河縣晏城鎮南北社區是德州市作為合村并居試點工程率先建成的。整個社區由南街村周邊7個自然村合并而成，總占地66.32公頃，投資2.4億元，建筑總面積達36萬m2，目前社區內已有部分農戶入住。

2.3.2

“合村并居”模式。在“合村并居”工作上，德州市通過借鑒外地成功經驗和系統總結，探索出了城中村改造型、小城鎮吸納型、強村帶動型、產業聯結型、企業帶動型、相鄰村合并型等6種模式。山東省委、省政府調研組評價，“這些模式尊重實際，尊重群眾意愿，保證了合村并居工作平穩有序推進，保證了社會穩定”[2]。

2.3.2.1

城中村改造型。城中村是指那些位于城市建成區或城鄉結合部，被城市建設用地包圍或半包圍的、沒有或是僅有少量農用地的村落，表現為相對集中的農村集體用地被成片的城市建設用地所包圍。用呂宏芬、王積瑾老師的話講，“城中村”就是在城中仍然保留和實行農村集體所有制和農村經營體制的農村社區，它是改革開放以來中國城鎮化進程的產物，是城鎮發展到一定階段的特殊現象[3]。

由于城市的不斷拓展，一方面，城中村中一部分青年通過自身的努力接受更好的教育，最后脫離城中村，逐漸轉變為城市居民，主動搬遷移居，而另一部分居民通過打工、房屋出租、做生意等方式獲得收入，逐步與城市接軌，融入城市社會。另一方面，隨著城市建設和管理水平的逐步提高，通過大規模的舊城改造項目和大型配套設施項目建設，城中村被完全拆遷，通過一定的經濟或住房補償與城中村村民協商在原址上新建小區，使原本臟、亂、差的城中村轉變為整齊、美觀、衛生的城市住宅小區[4]。

2.3.2.2

小城鎮吸納型。在合村并居過程中，德州市根據當地農村實際，采用小城鎮吸納的并居模式，即以鄉鎮為駐地，積極發展鄉鎮企業，通過各種有效方式努力推進城鎮一體化進程。截止2010年7月德州市已經將511個自然村落規劃到鄉鎮駐地社區，人口數目達21萬以上，這個人口比例幾乎占到鄉鎮現有建成區人口的一半。例如慶云縣利用縣城經濟發展來推動全縣的經濟，通過發展縣城經濟提供大量的勞動崗位以吸引大量的農村勞動力向城鎮轉移，截至2010年下半年已有41個自然村2.5萬人遷入鄉鎮駐地社區。

2.3.2.3

強村帶動型。強村帶動型即以經濟實力強、領導班子強的村為主體，合并周邊村，實現以強帶弱、共同發展。德州市德城區黃河涯鎮新建制的鑫源社區由倪莊、閆屯、九龍廟、姜家廟等4個自然村合并組成，該4個村莊是“德州西瓜”的生產基地，再加上距離城區近的優勢，農民在種地之余，在城區上班的人數也占相當大的比例，經濟基礎比較好，村民接受城市生活方式的速度也較快。同樣是黃河涯鎮通過合并組成的廿里鋪社區，原有幾個村莊物流運輸業較發達，村民大多從事物流運輸行業，組建新社區后其傳統優勢得到了進一步的提升。目前鑫源社區已有4個自然村的百余戶村民遷入，其居住條件發生了明顯改變，冬季取暖、自來水、秸稈沼氣甚至是上網等一系列配套設施配備齊全，生活質量大大提高[5]。

2.3.2.4

產業連結型。地處德城區黃河涯鎮的馨秋和桃園社區因地制宜，充分發揮地方特色產業的優勢，以“萬畝桃園”為依托，以馨秋種業為基礎，以每年15 000元/hm2的承包費，將項目區內農戶土地流轉到當地農業龍頭企業。同時企業為被承包土地的農民提供工作崗位，使其轉變為農業產業工人，每天可領取50元的工資。另外“萬畝桃園”和馨秋種業有限公司還可以使農民在耕種之余，從事果品的生產加工運輸、種子及苗木的運輸等工作，部分農民因此脫離了農業生產，甚至自主創業。此外，社區還大力發展生態農業基地建設與農業觀光旅游，例如充分利用“萬畝桃園”、仙人湖（魚塘）、櫻桃園、現代農業示范園等資源，打造集農業休閑、觀光、餐飲、娛樂為一體的產業鏈條，促進了當地經濟的快速發展，為社區居民致富創造了良好條件[6]。

2.3.2.5

企業帶動型。企業帶動型即依托骨干企業整合村莊，統一建設集中居住區。德州市平原縣安華瓷業有限公司直接把陶瓷酒瓶加工車間建到社區，這些廠房就是在騰空的土地建立起來的，居民實現了在家門口就業。產業建在社區不僅富裕了百姓，同時解決了企業發展的用地問題，同時降低了企業的食宿運營成本，破解了招工的難題。目前安華瓷業已覆蓋到10多個社區的100多個網點，加工量已占到企業生產總量的70%以上，年帶動農戶增收2 000多萬元，而社區一年獲得的60萬元資金也全部用于自身建設。目前已有150多家企業率先與社區結隊聯建發展。

2.3.2.6

相鄰村合并型。相鄰村合并型即對地域相鄰的比較分散的幾個自然村通過整合形成比較大的社區。這種合并方式是以農戶相對集中，地理位置優越，交通便利，村民相對富裕的村為中心，來兼并周圍其他自然村的農戶。村莊合并后，村民的生產生活明顯得到改變，生產效率提高，生活質量改善，并且由于老村莊的拆遷開發復墾等，使得農田面積大大增加[7]。德州市平原縣坊子鄉相鄰的張樓、郝廟、龐莊、張莊、候莊、任八等6個行政村合并成張樓社區，合并后為發展蔬菜大棚，28戶農民群眾在新任社區支部書記張鳳云的多次協商后自愿互換土地，最終新建成了8.33 hm2蔬菜生產區。

3 新型農村社區建設的意義

3.1 改善人居環境，提高生活質量

德州市的新型農村社區建設，從外在形式上來講，好像只是把原來比較分散的農戶村民統一集中到新建的社區居住，或是簡單的平房變樓房。如果更深層次去看，就會發現新型農村社區與原始的農村村莊的區別，可以說是前者在后者的基礎上發生了翻天覆地的變化，各種配套設施齊全。如社區的供水供電、社區的綠化、社區的道路廣場、社區的照明、社區建筑物的結構和質量都可以和現代化都市相媲美，整體上來講，農民的身份發生了變化，由原來單純的農民轉變為社區居民，住房條件得到了明顯改善，生活水平得到了提高。

3.2 豐富了文化生活，提升了人文素質

德州市在新型農村社區建設中考慮到了社區居民的精神文化需求。新建社區基本上都配有圖書閱覽室、科技文化專欄、健身活動場所等，使社區居民可以通過學習、健身等來提高自身修養。

3.3 節約土地，整合資源

新型農村社區建設將平房變成了樓房，將社區居民住戶統一集中規劃，合理布局，這樣至少可以節約50%以上的土地，將住房用地或閑置多年的土地變為耕地，有效的提高了土地利用率。

3.4 發展第三產業，活躍農村經濟

德州市在規劃建設新型農村社區時，首先考慮到了發展當地第三產業的需要，如修建便民市場、超市、小賣部，設立培訓機構等。同時制定相關的政策，如社區保潔人員的聘用以社區居民優先錄取等，為本社區居民提供就業崗位。

參考文獻

[1]徐錦庚.“合村并居”帶來了什么[N].人民日報，2010-07-04（01）.

[2] 徐錦庚.“合村并居”帶來了什么[J].村委主任，2010（17）：12-13.

[3] 呂宏芬，王積瑾.城鎮化進程中“城中村”的成因及對策研究[J].農村經濟，2005（4）：104-105.

[4] 賈燕.淺論我國“城中村”改造發展[J].陜西建筑，2005（5）：14.

[5] 韓雁冰.德城區黃河涯鎮合村并建出新路[EB/OL].http：//www1.dezhoudaily.com/news/dzjj/2010-6/23_180843.html.

[6] 韓雁冰.德城區黃河涯鎮合村并建出新路.德州要聞[EB/OL].http：//www1.dezhoudaily.com/news/dzjj/2010-6/23_180843.html.

[7] 李元波.集約用地的三個有效途徑[J].中國土地，2000（5）：38.