如何構建良性競爭的地方政府

我們知道，自從兩千多年前秦統一中國以來，除了魏晉南北朝和五代這兩個分裂時期外，中國一直是一個高度中央集權的帝國。在這個中央集權的政治體制中，沒有代表地方利益的獨立的地方政府的位置，所有的地方行政機構，不論是州縣還是行省，都不過是中央政府的派出機構而已。所有地方官員都只對中央政府負責，他們在地方施政的主要職責就是所謂刑名錢谷，也即地方的穩定和上繳中央的賦稅收入。而這兩者也是中央政府考核地方官員的基本指標。

在這種制度下的地方行政架構在中國傳統的政治話語中被稱之為“郡縣”，而與“封建”相對立。兩千多年來，除了那些分裂時期外，被郡縣制所框定和局限的中國地方很少有獨立自主發展的機會和空間?？たh制把所有的權力、資源都集中在中央，地方只是為了實現中央的施政目標而存在，它沒有自己獨立發展的目標，也不允許有這樣的目標。當然，即便它有這樣的目標，它也沒有實現這種目標的資源和手段。

郡縣制的好處是很明顯的，它幫助中國維持了兩千多年的大一統局面（這一“成就”在人類文明史上是獨一無二的），避免了地方封建割據以及由此引起的戰亂與紛爭。但是郡縣制的弊端也很明顯，它剝奪了地方發展的機會，窒息了地方發展的活力，而這恰恰是它的對立面“封建”所能給予地方的。所謂封建，是相對于大一統中央集權體制的地方分權自治的制度安排。這種體制安排以保護和促進本地利益為最大訴求，但對大一統的帝制來說則是離心分裂的力量。于是郡縣所強調的政治統一和封建所追求的地方利益始終是中國歷史上沖突對立的價值目標。反映在中國傳統的政治文化中，關于“封建”和“郡縣”的是非優劣之爭因此長期以來主導了關于政治體制的爭論。明末清初，顧炎武提出了“寓封建之意于郡縣之中”的主張，就是要把（一定程度的）地方自治（封建）結合到中央集權（郡縣）的框架之中。顧炎武相信把封建制和郡縣制各自的優點結合起來才能實現對天下的有效治理。他認為即使圣人再世其所能做的也是如此。

但是一直到改革開放前，這樣的局面并沒有在中國出現。民國時期曾經有過短暫的中央和地方財政分權，但是因為抗日戰爭和內戰，這樣的分權并沒有真正實現。一直到改革開放，中國才出現了真正意義上的地方政府，有自己獨立的財權和事權，可以代表地方利益來謀求地方發展。這個改革實際上釋放出了中國歷史上幾千年被壓抑的地方發展的潛能，使其史無前例地爆發出來。如史正富在書中所強調的，中國改革開放三十多年所實現“超常增長”其動力很大程度上來自于這里，來自于地方政府為發展本地經濟而進行的持續而激烈的競爭。

把中國的經驗放在近代世界歷史的背景下，我們對地方政府在中國近三十多年來發展中的作用可以有更深的了解。受西方主流經濟學的影響，人們常常把西方近代化的經驗簡單地理解為私有企業、自由市場和放任的政府，其典型代表就是英美的發展道路。由主流經濟學構建出來的這種近代化敘事實際上遮蔽了許多重要的歷史面相。因為實際上推動西方近代化的并不只是私營企業在“自由市場”上進行的個體水平的“公平競爭”。在個體水平的競爭之上，還有民族國家之間的競爭，而且后者的重要性絲毫不亞于前者。研究近代經濟史的人不會不知道所謂的德日道路。德國和日本是后起國家，要趕超英美這樣的先進國家，沖破它們對后起國家設置的種種有形無形的壁壘和障礙，不得不依靠國家的力量。所以國家在德日等后起民族的趕超過程中起了很重要的主導的作用。德日道路的經驗告訴我們，在西方幾百年的近代化過程中，民族國家之間的競爭是一個很重要的因素和動力，其重要性甚至超出企業之間的個體競爭。而明清以來中國與西方相比逐漸落伍，不能自主地進入近代，在某種程度上，是不是因為中國的地區之間沒有類似西方民族國家之間那樣的競爭？而中國近三十多年來地方政府為發展而進行的競爭，是否就類似于西方近代史上民族國家之間的那種競爭？

如果要把中國改革開放三十多年的發展跟西方三百年的近代化發展做一個比較的話，我們又不得不感謝郡縣制給我們帶來的好處。中國改革開放三十多年在某種程度上重復了西方近代化的路程。西方在三百多年的近代化過程中，幾百個（封建性的）政治實體逐漸整合為幾十個民族國家。這些政治實體和民族國家始終在不斷地競爭。競爭提供了很重要的發展動力，但也造成很大的災難。除了兩次世界大戰，還有民族國家之間無數次大大小小的廝殺。所以西方的近代化伴隨著不斷的戰爭、流血和破壞。這份政治遺產直到今天仍是困擾西歐政治進一步整合（如歐盟）的噩夢。而中國在這三十多年里，因為郡縣制的政治架構仍在，盡管可以有很激烈的地方競爭，但是在地方之上大一統的中央政府仍在那里，所以我們的地方競爭不會造成像西方民族國家之間的那種戰爭。所以雖然歷史上郡縣制阻礙了中國的地方發展，但今天注入了“封建”活力的“郡縣”體制保證了我們可以用和平的方式來實現地方之間的有序競爭，用和平的方式來實現現代化。從這一點來講，中國這三十多年來走過的道路具有獨特的世界意義。

中國三十多年來的這些經驗能否為中國未來的發展做借鑒呢？我覺得至少在上述討論的這個層面可以為今后的制度改革和建設找到一個很重要的切入點，這一點史正富在書里有很重要的提示。他說“中國目前亟待解決的問題是進一步深化和細化中央與地方政府權力的合理配置，將分權制度化，通過立法來保障地方政府成為自主發展的主體”。這樣一個體制或許不僅可以為中國的進一步改革和發展提供一個可操作的政治框架和可以進一步擴張成長的政治空間，而且可以為世界的發展提供一個不同于或超越民族國家模式的案例。