新型城鎮化背景下政府、農業合作社和市場三位一體發展框架研究

[摘要]本文分析了我國新農村建設過程中農業一體化的發展軌跡與存在問題，從政府職能定位的角度進行國際比較，總結出各國建設農業一體化的三種模式：政府主導——農協配合型、政府引導——農協管理型、政府服務——市場主導型?；谖覈r村建設國情和新型城鎮化背景，本文提出通過建設以政府公共服務網絡為基礎、農業合作社為支撐和市場為主導的三位一體發展框架，實現城鎮化、農業現代化、工業化、信息化同步發展的建設目標。

[關鍵詞]政府農業一體化公共服務農業合作社

一、新型城鎮化背景下的農業現代化

根據國家統計局2014年2月24日最新發布的數據顯示，我國的城鎮化率已經達到53.73%[1]。發達國家工業化和城市化的歷史經驗表明，工業化中期同時是農業實現現代化的時期，更是城市化快速發展的時期，但是城鎮化的快速發展不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變[2]。

我國的城鎮化，是與工業化、農業現代化協調推進的城鎮化。中國目前正處于工業化中期，必將帶來更多的資金和物質，推動城鎮化規模的擴大、新城鎮的產生和城鎮建設的加速；而農業現代化的發展，必將為城鎮化提供更多的農產品和勞動力，從而促進城鎮化。由于我國人口基數大，即使未來我國城鎮化率達到65%～70%左右，還會有幾億人口在農村生產、生活。如果沒有農業的發展、農村的繁榮、農民的富裕，就不可能有城鎮的繁榮與發展[3]。中國正在進行全面深化社會主義市場經濟體制改革，其中農村社會經濟體制的改革任務嚴峻，打破城鄉二元結構，實現轉向城鄉一體化發展目標，取決于我國農業現代化、產業化和農業一體化的建設質量。農業、農村、農民問題始終是中國政府面臨的巨大挑戰和重大問題。

二、我國“農業一體化”的發展軌跡與存在問題

改革開放以來，我國“農業一體化”經歷了從家庭責任制到社區合作社的發展，完成了勞動和資本的橫向聯合，而“農業一體化”的縱向發展則始于上個世紀90年代以鄉鎮企業為主體的農業改革，農產品加工鏈從建立逐漸走向成熟，并發展出以農民經紀人、農業企業以及龍頭企業等主導的農業產業鏈。發展到2000年以后，以農村經紀人、分散農戶和龍頭企業所形成產業一體化，雖然將傳統分散的鄉鎮企業整合成規?；洜I，但由于利益不同，農戶與企業的橫向聯合受到了一定的限制，產業一體化發展步伐減緩。近十年來，隨著民間資本進入農業產業鏈，龍頭企業轉向股份制經營，打造中國式的莊園模式和農場經濟。一批傳統農業企業轉向面對市場的營銷型農業企業發展，逐步建立多元化的產品供應鏈，農業產業化發展加快，農業市場化程度加深。與此同時，源于政府的支持和民間組織的壯大，完善了農業合作社的組建和管理，使得農業產業橫向一體化的穩定性增強，農業合作社的類型正呈現多元化發展，包括農民專業合作社、專業技術協會、民間資金互助組織、農民用水協會、農機協會等。隨著農民合作社的成熟和完善，形成以農業合作社為實施基礎的“農業一體化”，將實現農戶的橫向聯合和農業產業、供應、營銷網絡的縱向延伸[4]。

在這個漫長而曲折的道路上，政府在推進“農業一體化”的過程中，從中央宏觀調控走向了逐步放權于企業和農協，從計劃經濟走向市場經濟，同時不斷的吸取發達國家“農業一體化”建設的經驗，但是在進行本土化實踐的過程中發現，不少學者指出目前我國農業一體化發展緩慢的主要原因是：農村土地資源利用效率不高、農村公共產品供給體制不合理和農民利益保障系統不健全等問題。一些學者指出，農村的土地相對于城市而言，應給予更多的保護性，而資產性則需要通過市場來實現，政府以提高土地資源利用效率所進行制度創新和機制保障改革，體現了城鄉統籌發展必須以建立城鄉統一市場，提出土地不再是按照身份來管理，而是按照用途來統一管理，才能保障了村民與市民享有同樣的待遇。另一些學者提出土地制度改革的力度與政府提供公共服務的能力應互為支撐，然而農村公共產品的供給現狀卻與此相反，政府運行費用和農村公共服務的供給成本最終是落到農民身上，政府在農村公共設施和社會保障系統的投入不足。調查顯示，64%的農民對社會保障體系很不滿意，認為社保體系不健全、覆蓋面窄、社會保障力度弱、水平低（雷曉康，杜智民等，2013）。也有學者指出，農村公共服務供給結構的失調，導致資源配置的低效，農村公共產品以及提供服務的成本超越了農村的實際承受能力，從而加重了農民的負擔（陶勇，2001）[5]，農戶與當地政府的關系日趨緊張。雖然政府已出臺各項治理和改善措施，但是缺乏一個可覆蓋全農村，并涉及農業生產、加工和銷售各個階段的公共服務性實體網絡支撐，縱使中央的決策再高明，若是在實施的過程中失去效力，農業一體化的發展步履維艱。

未來的城鎮化是人的城鎮化，政府基于公共服務均等理念所建設的“農業一體化”一方面要能解決農戶和企業各自利益和權力的保障，健全農民利益保障系統；另一方面要能提高土地的集約程度和利用效率，為我國農業的現代化和市場化清除障礙。

三、政府與農業合作社（農協）模式的國際比較分析

分析世界各國政府在推進本國農業一體化發展的過程中，首先通過頒布法律法規保護農民的合法權益，而后利用市場的力量指導農民生產，與此同時，政府對農民進行經濟補貼、技術指導、人員培訓。為了保護農民利益，有些政府還通過提供金融服務，幫農民抵御市場風險。鑒于各國國情不同，政府的職能定位各不相同，本文以日本、法國和澳大利亞三大現代化農業大國為比較對象，歸納以下三種政府與農協的合作模式：

政府主導——農協配合型、政府引導——農協管理型、政府服務——市場主導型。

1.政府主導——農協配合型

以政府為主導，農協配合為主要特征的農業一體化模式，其農業經濟的基礎以勞動與技術密集為主要特點，日本為此類型的典型代表。日本是一個典型的經濟大國，農業小國，土地面積小，生產水平高，農業人口少，政府支持力度大。一直以來，日本政府通過主導和組建覆蓋全國的農協網絡。政府首先加強和健全法制建設，以保證農協的合法地位，早在1947年，日本就通過《農業協同組織法》規定了農協的性質、地位、服務范圍和標準等。為了農協的健康發展，日本國會還制定了《農協會并助成法》、《農業協同組合財務處理基準令》、《關于農業協同組織監查士選任資格》等12項附屬法令，形成了一個專門法律體系。實質，日本農協網絡的一舉一動，都在政府的掌控中，法規的健全保障了農民的利益和加強了對農協網絡的監管。與此同時，政府通過龐大的農協組織網絡，加大對農業生產和農產品實行價格補貼，例如對山區糧食生產給予財政補貼，補貼標準為每公頃20萬日元，其中50%直接補貼給農戶；剩余50%中的90%補貼給社區，主要用于山區農田基本建設和新增農村勞動力的培養[6]。

總體而言，日本政府通過加強和健全法制建設，加大政府經濟鋪貼力度，并主導農業合作組織的建設和管理，以幫助日本政府直接調控全國農業的產、供、銷各個環節，同時幫助農戶規避市場風險，提高農產品的附加值。

2.政府引導——農協主管型

法國的“農業一體化”發展主要通過農工商聯合體（農業合作組織）實現專業化農業生產與市場的對接，政府在法律和法規層面建立好框架，放權于農業合作組織，完全不干涉其與農戶之間的合作。

法國政府于1962年建立關于農業合作組織的一系列法規，將農業生產鏈延伸到農業初級產品的加工和銷售，便確定了法國農業合作組織走產業化道路的法律地位。法律規定：“農業合作社及其合作社聯盟是不同于民事企業和貿易企業的一類特殊企業，它具有獨立法人權利和完全民事權利”[7]。從此，法國的農業合作社由單純的生產組織發展成為以生產組織為基礎、以產業經營為主導的合作組織，規模逐步擴大，經營內容由最初的農業初級農產品生產，擴展到加工、貯藏和銷售領域，形成了從種植、養殖到加工、銷售的產業鏈。政府不直接插手農業合作社的工作，只能通過經濟手段和法律手段對農業生產進行間接調控，或者從政策上給予支持，例如：對農業中生產、銷售環節進行經濟補貼、財政貼息、稅收優惠、農業投資、農業補貼、農民社會保障、農業保險等方面。

法國的農業合作組織在法律的保障下，形成了農工商一體化化和產供銷一條龍的合作形式。農協、農協企業與農戶通過簽訂合約建立既獨立又合作的雙重經營結構。農戶可以自行經營，也可以與不同專業的農協合作，加入農協的農戶單位只管生產，而深加工和銷售等事項全由農協負責。總結出法國農協的最大特色是：對內堅持不以盈利為目的、留足公共積累和發展基金后實行盈余返還原則，對外則實行公司化經營。

3.政府服務——市場主導型

澳大利亞的農業發展最顯著的特點是對市場的高度重視，從科研、生產到銷售等一切環節的建設都是圍繞市場轉，通過市場調節來調整和優化農業產業結構，總結為“龍頭企業+合作組織+農戶”的鏈條模式。

澳大利亞之所以能形成以市場為主導的現代農業一體化模式，取決于政府的大膽改革：直接將政府的部分管理職能轉移到農業合作組織上，而政府的主要作用是：加強農業教育和培訓；投資建設如水利等農村公共服務設施；扶持農業生態系統科研項目和自然災害救助等基礎性工作。

轉移到農業合作組織的原政府職能包括三大塊：其一，研究農產品產銷市場的行情；其二，管理農戶和企業，為農民提供生產經營的技術、幫助農民了解市場行情、幫助企業收購農產品等；其三：由于澳洲政府不像日本政府直接為農戶或企業提供經濟補貼，因此農業合作組織必須是完全的市場化運作機制，所以澳洲政府通過建設完善的農業產業金融體系，幫助農民、企業和消費者在市場主導下實現三方利益最大化。

四、政府、農業合作社、市場三位一體的發展框架

各國政府在建設“農業一體化”過程中的職能特點不盡相同，目標卻是一致的，即：在建設現代化農業的過程中即將農業生產、農產品的加工和銷售有機的融為一體，提高農業生產效率，提高農村生活質量，并且讓更多的人從傳統耕作中解放出來，到城市中去享受城市化的生活品質。

圖1 研究思路分析圖

圖片來源：作者自制

未來的城鎮化以人為核心，因此政府在制定“農業一體化”的發展框架時，必將圍繞著農民保障系統的建設展開農業社會化服務體系的建設。形成以農業市場化發展為主導，以農業現代化為支撐，以制度為保障的發展模式。政府建立的現代農業服務網絡用于協調企業、合作社、農戶以及消費者各方利益，從而將農產品的生產、收購、運輸、加工包裝、銷售以及金融信貸等環節整合成一個可持續發展的循環鏈，推進我國“農業一體化”的發展。

1.以農業合作社建立為契機，建立完整的農業一體化

以農業合作社為主體的“農業一體化”是中國農業發展實踐和相關學術研究共同的趨勢選擇，也是理論和實踐指給我們的理性選擇。自1983年10月中央下發《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，人民公社體制正式廢除，農村約97%的農戶承包了集體土地。普遍實行了以家庭承包經營為主，統分解和的雙層經營體制，這個體制包括兩個主體，一個是單戶經營，一個是村集體經營。隨著經濟改革深化，目前我國的農業經營模式包括以下八種類型：在以家庭為主體經營的體制中，有單戶經營、聯合經營、專業大戶經營、家庭農場經營；在以集體為主體經營的體制中，有集體經濟組織經營、社會化服務經營、農民專業合作社經營，農業產業化龍頭企業經營[8]。

為了適應農業經營主體的多元化發展趨勢，2007年國家頒布實施了《農民專業合作社法》，奠定了農業合作社的法律定位，中央政府從政策層面，又在2013年的中央一號文件中對農民專業合作社的概念進行了拓展，提出大力支持發展多種形式的新型農業合作組織，例如農民專業合作社、專業技術協會、民間資金互助組織、農民用水協會、農機協會等專業組織。分析中央文件，可見政府積極鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等合作組織，還鼓勵農民通過加入農民合作社的方式，農戶將會以產品或產業為紐帶與農業企業展開聯合。與此同時，在政府的引導下，探索合作社與企業之間的相互監管模式，重點支持創新示范模式的建設，以提高農民專業合作社的服務質量和水平。

2.以市場為主導，完善農業產業鏈的建設

20世紀90年代之前，中國的城鎮化完全依靠政府的力量和計劃的作用，結果造成人的城鎮化滯后與土地的城鎮化，90年代之后，逐漸從計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制，使得中國城鎮化由計劃機制轉向以市場機制為主，逐漸加強市場機制和民間資本在城鎮化中的重要作用，使得農村剩余勞動力能夠自由向城鎮流動，同時促進了農業工業化的發展，為我國城鎮化提供了大量的剩余勞動力和豐富的農產品。隨著經濟體制改革的深入和農村城鎮化的范圍擴大，由政府通過行政手段推動的農村經濟體制改革，將轉變為主要依靠市場經濟和多方力量的推動[9]。

事實所見，廣大農村為實現我國城鎮化提供重要的物質支持。具體而言城鎮化所需要的農產品包括兩大類：食物型農產品和原料型半成品。前者主要包括糧食、蔬菜、水果、肉類、奶類及蛋類等，主要用于城市居民的生活；后者主要包括棉花、油料、糖料等經濟作物，主要用于城市企業的生產。從分析世界農業大國的現代化經驗來看，農業現代化水平的高低決定了食品和商品的數量和質量。政府在新的一輪城鎮化建設過程中，必然要重視農村社會經濟體制改革和建設。

另一擺在我們面前的事實是，我國分享人口紅利的城鎮化階段即將遠去，而新型城鎮化的推進需要一個消費能力巨大的市場，這個潛力市場就在廣大農村。隨著農業產業化發展和農業生產率的提高，農民的收入將一步提高，所以農民對工業產品和服務的需求在絕對數量和相對比例上都會增加，從而增加了對第二、第三產業的需求量[10]，農民對城市的工業品銷售消費需求增加，城市生產工業產品的生產量將繼續擴大，城鄉協調發展不在停留于設想階段，而是要進入實際操作階段。

綜上所述，城市生產所需的物質基礎來自于農村，同時農村又將成為擴大內需的巨大消費市場，廣大農村作為新型城鎮化的經濟主體承擔著生產和消費的雙重任務。政府如果能以農業合作網絡為抓手，對農業生產方式的優化和調整，全面加深農村產業化發展，從而促進農業經濟向技術現代化、農產品深加工、農業服務體系、農村商業網絡、農業外貿體系、農村第三產業等綜合型農業經濟模式轉換，對于農民而言致富渠道變得多元化，對于政府而言有效緩解農村剩余勞動力就業、老幼留守以及“空心村”等社會問題。

3.以公共服務均等化為目標，建立農業社會化服務體系

由農戶自發所形成的農業合作社，若是沒有政府的立法和政策支持，不可能有所發展，而在發展的過程中，如何提高質量和水平，又依賴于各級政府和各專業部門的服務質量和水平。十八屆三中全會政府上，李克強再次強調我國以已進入深化社會主義市場經濟體制改革階段，要進一步加強政府的服務意識和服務質量。面對我國正在啟動的人口城鎮化背景和農村經營體制創新建設的目標，政府一方面要集中力量完善農民的社會保障體系建設，為廣大農民提供有效的公共服務，從就業、居住、醫療、教育各項保障措施和救助機制。另一方面，政府要從土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟成員收益權等方面，加強對專業合作社和龍頭企業的協調和監管，維護農民的合法權益。

鑒于前文所述我國國情，結合日本、法國、澳大利亞三國政府在建設農業一體化的過程所發揮的作用，我國各級政府應以公共服務均等化為發展目標，構建公益性服務和經營性服務相結合，專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務職能，以各級政府為基礎建成農業社會化服務體系，為企業、專業合作社、農戶以及農產品消費者提供全覆蓋的政府服務網絡，為“農業一體化”建設保駕護航。

新型城鎮化背景下的農業一體化建設，必將在農業科學、信息、生態、工業、商業、金融、管理等多個層面提出更高的建設目標，因此不論從政府提高管理效率的角度，還是企業和農民個體致富的角度，現代農業的一體化建設水平事關新型城鎮化建設的成敗，研究意義重大。

參考文獻

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National Bureau of Statistics of China.People's Republic of China 2013 National Economic and Social DevelopmentBulletin of Statistics.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，2014-02-24.

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[9][10]新玉言主編.新型城鎮化理論發展與前景透析[M].北京：國家行政學院出版社，2013，78，106.

作者簡介

1馬麗，單位：華東師范大學設計學院，職稱：講師，研究方向：城鄉風貌保護理論與更新設計策略研究。

2李琪（在讀研究生），單位：華東師范大學設計學院。

基金支持

國家社會科學基金青年項目《新型城鎮化進程中自然村保護的布局與形態研究》，項目編號13CJY046。