經濟視域下探析我國無居民海島權屬制度研究

摘 要：我國無居民海島資源豐富，當今海洋發展戰略被提上日程，作為重要資源的無居民海島具有良好的商業前景。其開發利用關系到海洋經濟的可持續發展。無居民海島通指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島，而無居民海島權利歸屬的界定是合理科學利用無居民海島的前提。相關權屬的界定可以有效實現無居民海島的經濟價值與社會價值。

關鍵詞：無居民海島;權屬界定;經濟價值

一、問題的提出

近年來隨著市場經濟的發展，科學技術水平的提高，人類對于資源開發利用水平的進步，社會公共資源呈現出多元化投資趨勢，中國第一個私人產權海島的誕生就是一個典型例子20世紀90年代末期，深圳市弄潮兒公司董事長孫良浩以650萬元購得大亞灣三角洲海島40年產權，并根據其地緣優勢進行開發利用，成為中國首位“島主”。2014年我國首個針對無居民海島開發利用的省級政府規章《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已于6月1日起施行。根據該規章，浙江省市所有無居民海島的開發、利用和管理，都將依照《辦法》執行。根據《辦法》規定，想當“島主”的市民，可到當地海洋主管部門提出申請，這無疑為進一步發揮無居民海島的經濟優勢提供法律依據。

我國有300多萬平方公里的海域面積，在這些海域上分布著6528個無居民海島，其中浙江省作為東部沿海城市就擁有6528個無居民海島，約占全國無居民海島數量的44%，居全國首位。目前，絕大部分海島基本上處于無人管理狀態，即使當地政府有心致力于無居民海島的開發利用，但是由于無居民海島其本身作為自然資源的一種具有其本身的獨特屬性加上我國對于無居民海島的開發利用尚處于不斷嘗試累積經驗階段，使得無居民海島的開發利用的現狀差強人意。2014年的今天，實施一套新的無居民海島開發制度與舉措，被沿海各省作為開創陸海統籌，建設海洋強省，綠色崛起的必然選擇。浙江作為東部沿海城市，擁有大面積的無居民海島，重視無居民海島的發展亦必然成為浙江海洋強省戰略新路徑。

二、無居民海島經濟價值分析

21世紀是全球海洋的世紀，海洋油氣業、濱海旅游業、海洋運輸業和海洋漁業是世界四大海洋支柱產業。其中漁業資源日漸衰退，而海洋運輸業受全球經濟波動的影響也嚴重下滑，依托海島、集約利用深水岸線資源，發展以戰略物資儲運為主的物流產業，不但能帶動海洋新興產業發展，而且對于保障戰略物資供應、維護國家經濟安全都有重大意義。

研究表明早在新石器時代我國就開始了無居民海島的開發利用活動，但是現今為止只開發了少數近海岸的和具有特殊價值的無居民海島，因此我國的無居民海島開發利用的潛力巨大，其商業前不可忽視。

1.無居民海島的經濟價值的客觀性

英國早期經濟學家巴本認為，一切物品的價值來源于他們的效用。阿費里德·馬歇爾提出的邊際效用價值論也認為，價值起源于效用。海島經濟上的效用早在人類早起就為社會主體所認同，正如上文中所述，早期人們對于海洋的漁業資源加以利用便說明了海島的效用。再如，近代西方其發展亦是始于海洋，其利用海洋的航運價值向外拓展其發展領地，正體現了海島的經濟價值。隨著科技水平的不斷提高，人們對于海島資源的認知在不斷的拓展，無居民海島也逐步進入人們的視野。根據邊際效用價值論以及經濟學家巴本的學說觀點無居民海島額經濟價值是毋庸置疑的。

2.無居民海島經濟價值效用的可拓展性。

邊際效用價值理論認為，價值的最根本的實質在于該物品的可利用性即效用。效用與該資源的稀缺性是價值存在前提，效用量則是由供給與需求兩決定的。筆者試圖以此來分析無居民海島的經濟價值的可拓展與可延伸性。無居民海島的經濟價值不是亙古不變的。對無居民海島的探索的日益深入，科技開發能力的提高將提升無居民海島的經濟效益。如舟山市嵊泗縣的小洋山島，在未發現此海島的島嶼的深水線而以此為依托建立洋山集裝箱港前，其經濟效用是極其有限的，僅限于個體的捕魚活動。在對于該海島的認知提升之時，當地政府便因地制宜建立集裝箱港，拓寬其資源的經濟利用效益。其經濟價值不僅僅對該島有利更是對于整個浙江省乃至其臨近的上海市有利，甚至其對于國家的經濟價值不可估量。

3.無居民海島商業價值的實踐性例證

（1）旅游開發價值。國際上海島旅游開發有很多成功的案例及成熟的模式，如著名的馬爾代夫群島，馬爾代夫立足于自身的特點，以海島旅游聞名，旅游業己成為其三大經濟支柱之一。馬爾代夫有海島1190個島組成其中有991個是無居民海島，其中87個無居民海島己經開發為旅游度假場所。其開發采取“四個一”模式，即：一座海島及周邊海域只允許一個投資開發公司租賃使用;一座海島只建設一個酒店;一座海島突出一種建筑風格和文化內涵;一座海島配套一系列功能齊備的休閑娛樂及后勤服務等設施，從而使馬爾代夫海島旅游形成一個獨立、封閉、完整的度假區。我國的無居民海島由于地緣優勢與氣候特點決定其旅游業價值也是不可估量的。浙江舟山的鳳凰島，是我國較早開發的無居民海島之一。2009年島上按五星級標準建成雷迪森假日酒店，累計投資2億元，設施相當的完善。島上有兩條環島路、3口水井、自建的凈水設備，有很多移植樹木，有海水游泳池、爵士酒吧等配套娛樂康體設施和休閑度假項目，雖然據稱至今虧損，島上每年的營業時間只有半年，即使在營業期間，一旦面臨災害性天氣其海島應急能力有限，但是不可否認以浙江舟山為例，其無居民海島大部分四季分明，冬暖夏涼的氣候特征正是其旅游開發的天然優勢所在。科技開發技術的提高必將為無居民海島旅游業的發展提供新的契機。

（2）臨港生產的工業價值。無居民海島由于其地緣優勢具有發展臨港工業生產的價值。以舟山為例，舟山無居民海島有得天獨厚的建港自然條件——群島深水岸線，建港自然條件優越，是全國少有的深水港區，也是上海國際航運中心的重要組成部分。臨港生產的工業價值開發較為適宜。在當前無居民海無疑已經成為我國海洋經濟發展的熱土所在。當然無居民海島的價值的具體體現不僅限于此，隨著人們探索的進一步深入，相信對于無居民海島的價值將會有更為全面的認知。

我國對于無居民海島的開發與利用尚處于初探階段，其開發利用僅限于少數近海岸無居民海島，或者是具有特殊價值的無居民海島，因此我們看出其開發利用空間較大。2010年我國海島保護法正式實施，明確規定單位以及個人可以申請無居民海島的開發使用權，更為無居民海島其經濟價值實現的前提。以舟山為例，其作為我國唯一以群島建制的地級市，無居民海島資源得天獨厚。2011年全國兩會上把建設浙江舟山群島新區寫入了國家“十二五”發展規劃。因此，如何利用和開發好無居民海島資源，加快海洋經濟發展已成為重要問題。但是所謂無規矩不成方圓，無居民海島開發必須建立相關的具體制度，但是就目前來看并不成功。

三、權屬不明制約無居民海島開發態勢

《海島保護法》于2010年3月1日起施行。在此之前，我國尚無相關法律文件無居民海島權屬做出具體規定，正因為此，相當長的時期內，對于無居民海島的認知無論是在理論上抑或是實踐中都較為混亂。有的地方對于無居民海島其歸屬，由當地土地部門頒發了集體土地所有權證書，此種類似于土地確權的確權方式混淆無居民海島其相關權利的法律屬性。如舟山無居民海島的情形，海島保護法出臺較晚，關于其權屬歷史遺留問題較多，其次由于具體的實施細則和條例比較粗放，島上權屬等等問題尚未理清，造成了無居民海島開發的尷尬局面。

當前無居民海島相關權利歸屬關系不清晰，各利益主體權利沖突不斷，開發利用秩序混亂制約了無居民海島經濟效益的發揮。明晰無居民海島產權，理清無居民海島開發利用過程中個人、集體、國家三者之間的關系是海島資源開發與保護的關鍵，是無居民海島良好利用與管理的大前提。

四、無居民海島權歸屬的法律分析

2010年3月1日，我國《海島保護法》正式實施。該法的一項重要制度就是設立了無居民海島的國家所有權和有償使用的制度。浙江省，“十一五”期間已經基本完成《無居民海島保護與利用規劃》的編制，加強無居民海島的管理，這解決了在現實生活中的部分單位以及少數民眾將無居民海島視為無主物，任意占有以及開發利用從而嚴重損害海島生態的情形，《海島保護法》進一步明確了無居民海島的國家所有權，該妥善解決了早前對于無居民海島無法律規范界定其所有權而帶來的無秩序利用的歷史遺留問題，有利于對我國無居民海島的保護和管理。

在對無居民海島所有權權屬進行界定之后隨之而來的便是如何規范無居民海島的相關使用權。無居民海島的價值在于對無居民海島本身以及其所涵蓋的各種資源的利用與開發。從民法角度看，無居民海島海島使用權應當是民事主體依照法律規定，對海島所享有的以使用和收益為目的的一種直接支配性和排他勝的權利。有的傳統民法和物權法專家學者認為應沿用現行法律分類規定的各種使用權形式（參見十一屆全國人大常委會第十一次會議參閱材料（四）《一些專家對海島保護法草案有關無居民海島所有權、使用權規定的意見》。）不應當單獨創設獨立的無居民海島使用權;也有學者認為無居民海島具有其獨特的資源屬性，不應當沿用先行法律分類的各種使用權形式，而應當根據無居民海島的具體情形，創設獨立的無居民海島使用權（參見十一屆全國人大常委會第十一次會議參閱材料（四），了地方和中央有關部門對海.島保護法草案的意見》。）

使用權是所有權的派生權利，故而無居民海島使用權是在無居民海島所有權的基礎上派生出來的一種權利，無居民海島使用權即是無居民海島使用者對于無居民海島行使除完全的處分權能以外的占有權、開發權、使用權和收益權等權能。無居民海島所有權屬法定取得，而無居民海島使用權可通過劃撥、申請或競爭設立。法律明確規定“經批準對開發利用無居民海島的，應當依法繳納使用金”，國家與無居民海島使用單位和個人之間建立的是一種租賃關系。2013年浙江省出臺了《無居民海島使用申請審批管理辦法》對包括舟山地區無居民海島使用權屬制度的界定進行了細化。這是科學合理利用無居民海島的巨大突破。筆者認為在無居民海島的國家所有權之下，應當設立獨立的無居民海島使用權制度。從長遠來看細化和完善無居民海島權屬制度應當在無居民海島開發和利用過程中得到重視。

五、結語

近年來，中國邁向“藍色經濟”的步伐日趨加快，東部沿海的海洋經濟鏈條正在逐步形成。隨著全球經濟的多元化發展，國家海洋戰略的實施，無居民海島開發利用日益受到重視。開采利用過程中，國家審批程序、法律條文規定的缺失、相關法律制度的不完善導致的產權不明晰，使得無居民海島隨意開采、資源濫用現象嚴重。而法律權責明晰是無居民海島得以合理開發利用的前提，必須對無居民海島相關權屬進行分析界定，達到權責明確方可保障無居民海島開發利用有序，突破制約無居民海島開發利用的瓶頸。

合理規制無居民海島開發利用的前提是對無居民海島進行法律權屬上的確權。“無規矩不成方圓”從法律制度上看，細化和完善無居民海島相關權屬制度是無居民海島經濟價值實現的重要條件。構建完善的無居民海島權屬體系，處理好權利主體的利益關系更是當務之急。在此基礎上，堅持以國家行政權力為主導，確保無居民海島資源在市場機制下的合理利用，最大限度的發揮其經濟效用和社會效用。

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作者簡介：蔣慧琴（1990，02- ），女，安徽蕪湖，浙江財經大學2012級法學理論碩士研究生在讀，研究方向法社會學