六省市試點司法體制改革

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務的路線圖和時間表；第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》）和《上海市司法改革試點工作方案》（以下簡稱《上海改革方案》），對若干重點難點問題確定了政策導向。

2014年6月15日，中央司法體制改革領導小組辦公室負責人就司法體制改革試點工作表示，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施，具有牽一發動全身的作用。根據中央關于重大改革事項先行試點的要求，考慮到各地經濟社會發展不平衡，經商中央有關部門和地方，決定就這4項改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點。

解讀四項改革的亮點

一、司法人員分類管理改革

改革亮點：司法人員分類管理，就是把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度。實行司法人員分類管理的基礎，是建立法官、檢察官員額制，提高法官、檢察官任職條件，綜合考慮政治素養、廉潔自律、職業操守和專業素質、辦案能力、從業經歷等多種因素，公平、公正地選任法官、檢察官，解決目前法官、檢察官隊伍大、門檻低的問題，提高隊伍素質，提升公正司法能力。

解讀：中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東教授認為，目前全國檢察院、法院的管理，普遍采取了與公務員相同的管理體制。檢察官、法官、書記員、司法行政人員的管理，并沒有體現出差異性。將檢察官、法官的管理與公務員管理分離，將實現法官、檢察官真正的主體地位，實現司法的事權。

陳衛東表示，在具體的試點中，今后法官、檢察官的級別如何確定，與司法行政人員比例如何確定，這都是在改革過程中需要細化考慮的，應既體現法官、檢察官的主體地位，又不影響司法行政人員的積極性。

二、司法責任制改革

改革亮點：《改革框架意見》和《上海改革方案》，將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。

解讀：陳衛東表示，以法院為例，在審判案件時，法官的案件要由副庭長、庭長甚至主管院長審批，最終的裁判結果并不是法官說了算。這一方面容易出現領導打招呼造成案件錯判，而錯案在追責時，又很難追責。此次改革強調了法官和檢察官的權力，就是要對案件終身負責，明確法官和檢察官的事權。

在陳衛東看來，這項改革的思路是正確的，但是在目前我國有些法官素質不是很高的情況下，如何防止法官枉法裁判，判出瑕疵案，這需要有更細化的責任追究機制和監督機制。在細化追究的過程中，要明確哪些情形屬于責任追究的范圍。目前，河南等地已經實施了法官的錯案追究機制，各地在試點時可以借鑒這些做法。

中國政法大學前校長、終身教授陳光中認為，法官對案件終身負責的核心，是強調法官的主體地位，讓審判者對案件負責。但是，對于法官、檢察官的監督機制應該同時跟進，避免出現因為法官素質不高審判有瑕疵和錯案。

三、司法人員職業保障改革

改革亮點：為了保證專業能力，在省一級設立法官、檢察官遴選委員會，從專業角度提出法官、檢察官人選。由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。遴選委員會的組成，應當具有廣泛代表性，既有經驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學學者等社會人士代表。建立逐級遴選制度，上級法院、檢察院的法官、檢察官，原則上從下一級法院、檢察院擇優遴選，既為優秀的基層法官、檢察官提供晉升通道，又保證上級法院、檢察院的法官、檢察官具有較豐富的司法經驗和較強的司法能力。擴大法官、檢察官的選任渠道，實行有別于普通公務員的招錄辦法，招錄優秀律師和具有法律職業資格的法學學者等法律職業人才進入法官、檢察官隊伍，為建立法律共同體搭建制度平臺。

解讀：陳衛東介紹，目前的檢察官、法官選任機制，主要采取招考分配的方式。這意味著同樣是大學剛畢業通過相關考試的人員，既可以進入最高法，也可以進入區縣基層法院，但是晉升有著太大的分別，最高法院晉升通道比較通暢，而基層法院的限制較多。

通過遴選，讓下級法院、檢察院的優秀法官和檢察官，進入上級法院檢察院隊伍，這個思路非常好。一般來說，上級法院、檢察院的人員，都應該經過在基層法院、檢察院的鍛煉，遴選后確保上級法院、檢察院的法官、檢察官都是優秀的。同時，此次改革提及招錄優秀律師和法學學者進入法官、檢察官隊伍，實際上這是為遴選優秀法官、檢察官提供更多的可能。而且讓優秀的司法、法學人才進入法院、檢察院，這對司法業務水平升級是重大利好。

對于此次改革如何操作，陳衛東表示，由于改革涉及所有法官、檢察官的利益，各個試點省份應該在遴選程序、遴選條件等方面做更細化的方案，包括各項配套方案，確保此次改革順利完成。

四、推動省以下地方法檢人財物統管改革

改革亮點：《改革框架意見》明確了試點地區省級統管的改革路徑。對人的統一管理，主要是建立法官、檢察官，統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費，由省級政府財政部門統一管理機制。地方各級法院、檢察院經費上收省級統一管理時，要考慮各地經濟社會發展實際，使各地辦公經費、辦案經費和人員收入不低于現有水平，為辦公、辦案提供必要的物質保障。

解讀：陳衛東表示，目前各地法官和檢察官，都是由地方任免、考核，這造成法官、檢察官在審判、辦案時難免依賴地方，形成法院、檢察院的地方化。法官、檢察官自然而然認為，自己就是地方的法官、檢察官，而不是國家的法官、檢察官。法院檢察院人財物由省級統一管理的思路，就是要解決法院、檢察院依賴于地方，切斷與地方的聯系，使法院、檢察院不會成為依賴于地方的司法部門。

他認為，省級統管后，會解決地方對法院、檢察院的干擾，但是在統管過程中要避免省級法院權力過大，出現干預地方法院、檢察院的行為，這需要強有力的監督機制和過問備案機制。

陳光中認為，法院檢察院人財物由省級統一管理，實際上已經提了很多年，經過了漫長的時間，現在中央終于下了決心。在實際操作中，需要注意的問題是在制度設計上，省級統管后，對地方法院如何考核。對于地方法院的案件，省級法院不能插手。另外，在人大任命法官和檢察官的問題上，統管后可能需要修改相關法律。在法官收入問題上，目前各個地方法官的收入，與各地的地方經濟發展情況成正比，省級統管后，不能“一刀切”，需要根據各個地方實際情況區別對待，以免出現影響法官、檢察官工作積極性的情況。

陳光中還指出，目前由于各省份經濟發展不均衡，一些省份的城市需要中央財政補貼。省級統管后，這種政策應該堅持，以免影響偏遠地方法院檢察院的積極性。

七大政策導向和改革難點

《改革框架意見》主要針對7項問題提出了政策導向。

七大政策導向：

●對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度。

●建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線。

●完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力。

●完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制。

●健全與法官、檢察官司法責任相適應的保障制度。

●推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。

●完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東教授認為，此次改革最重要的是員額制和人財物省級檢察院、法院統管兩項改革。

員額制改革是指法官、檢察官根據該地區的案件數量，確定法官、檢察官人數，每名法官、檢察官根據平均辦案數量審理案件。這項改革一方面體現法院、檢察院中法官、檢察官的主體地位，另一方面能夠讓法官、檢察官更科學、更合理地辦案、審案，避免“案多人少”的情況出現。

員額制改革，實質上是打破法院、檢察院中，法官、檢察官與司法行政人員“不同工同酬”的現有機制，不可避免會出現利益調整，這也是改革過程中最困難的地方。

同時，檢察院、法院人財物實施省級統管，也是此次改革中最重要也是最困難的地方。原來，地方法院、檢察院的法官和檢察官需要地方人大任命，實際上地方說了算。但是人財物省級統管后，法院、檢察院法官和檢察官由省級法院、檢察院確定，如何破解改革中省級法、檢兩院與地方利益的平衡，也是一個難題。

陳衛東表示，上述兩項改革中央確定了大方向，未來在各個省份試點過程中需要對這些難題進行破解，試點成功后才會在全國全面推行。

新一輪司改劍指“司法地方化”

改革開放以來，司法工作遇到許多新情況、新問題，現行司法體制和工作機制中存在的不完善、不適應問題日益凸顯。近10年來，已開展兩輪司法改革。

根據2012年發布的《中國的司法改革》白皮書內容，從2004年開始，我國啟動了統一規劃部署和組織實施的大規模司法改革。至此，中國司法改革走向整體統籌、有序推進的階段。2008年開始，中國啟動了新一輪司法改革。改革從民眾司法需求出發，從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加強司法經費保障等4方面提出具體改革任務。

隨著我國司法改革不斷深入，如何去除司法地方化、去除司法行政化，成為法學界和司法實務界重點關注的問題。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，重點提及新一輪司法改革的內容。

根據《決定》，我國將確保依法獨立公正行使審判權檢察權，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

在陳衛東眼中，十八屆三中全會決定的內容，直指司法地方化、司法行政化這根“硬骨頭”。

最高法院有關人士稱，由于受地方保護主義干擾，基層司法環境不佳，跨行政區劃案件和行政訴訟案件“立案難”、“勝訴難”和“執行難”現象比較突出。該人士表示，此次改革正是在三中全會精神的指導下，劍指“司法地方化”傾向。

此次改革中，法院、檢察院人財物省級統一管理將是改革中的重中之重。

以法院為例，在該人士看來，我國共有3500多個法院、近20萬法官，所有法院的人財物都由中央統一管理，操作上尚有一定難度。推動省以下地方法院人財物統一管理，是相對務實之舉。

通過此次改革，各省法院人員、編制，將由省提名、管理，法官仍按法定程序任免，法院經費將由中央和省級財政統籌保障。法院將更有底氣、更有能力擺脫地方保護主義的干擾。

對于法學界和司法實務界擔心的省級法院權力是否會擴大的問題，該人士表示，省以下地方法院人財物統一管理，并非法院內部的“垂直管理”，更不是將上下級法院在審判業務上的監督指導關系變成所謂“領導關系”。

鏈接：上海率先啟動司法改革試點工作

7月12日，上海召開全市司法改革先行試點部署會，全面貫徹落實中央和上海市委關于司法改革的決策部署，對先行試點工作進行安排部署。

此前，6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《上海市司法改革試點工作方案》。7月9日，中共上海市委全面深化改革領導小組第二次會議舉行，研究和部署上海司法改革試點推進工作，審議并原則通過《〈上海市司法改革試點工作方案〉實施意見》。

據了解，上海試點方案的總體內容主要包括5個方面：

一是完善司法人員分類管理制度。劃分人員類別，核定法官、檢察官員額。突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員3類，分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例。實行法官、檢察官單獨職務序列管理。設3～5年的過渡期，逐步推行嚴格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優化人員結構，促進隊伍的專業化、職業化發展。

二是健全法官、檢察官及司法輔助人員職業保障制度。建立以專業等級為基礎的法官、檢察官工資待遇保障機制；建立分級管理的司法輔助人員薪酬制度；細化法官、檢察官延遲申領養老金辦法，建立符合法官、檢察官及司法輔助人員職業特點，有別于一般公務員的司法人員職業保障體系，增強法官、檢察官的職業榮譽感和使命感，為依法公正履職提供必要的職業保障。

三是完善司法責任制。推行主審法官、主任檢察官辦案責任制，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位；建立健全司法機關辦案組織，實現辦案組織專業化、扁平化；建立辦案人員權力清單制度，加強對司法權力的制約監督，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制和監督機制。

四是探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級統一管理體制。

五是探索建立省以下法院、檢察院經費省級統一管理機制。

據悉，上海已確定市第二中級人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行開展為期半年的改革試點，在試點基礎上明年在全市推開。

（據新華社/姜微/楊金志/文）