對深入推進我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的思考

摘 要：歷經(jīng)多年實踐，我國已初步建立起有償取得制度及礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)機制，對確保礦產(chǎn)資源國家權(quán)益，推進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮重要作用，但與中央提出的有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革要求相比，仍存在一定差距。文章結(jié)合當(dāng)前形勢，重點針對我國礦產(chǎn)資源有償使用制度問題，提出了調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費政策、完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、推進礦產(chǎn)資源收益使用制度改革、探索礦產(chǎn)資源有償使用差別化政策四方面對策建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；有償使用制度；改革

1 我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革已初顯成效

2006年，國務(wù)院批復(fù)了財政部、國土資源部、發(fā)展改革委《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，確立了以保護環(huán)境、節(jié)約資源與促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展并舉，以深化煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和建立煤炭資源勘查、開發(fā)合理成本負擔(dān)制度為核心，以促進煤炭資源合理有序開發(fā)和不斷提高煤炭資源回采率為目標的總體思路，并批準在山西等8個煤炭主產(chǎn)省區(qū)進行試點。與此同時，國土資源部等部門通過一系列規(guī)章制度，全力推進非煤礦種有償使用制度改革，要求探礦權(quán)采礦權(quán)全面實行有償取得和有償使用。經(jīng)過多年探索和努力，我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革取得了以下兩方面突出成效：一是基本確立了探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度。現(xiàn)今，我國新設(shè)礦權(quán)均需有償取得；對過去無償占有或國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)，各地有關(guān)部門也進行了逐步清理，不僅改變了礦業(yè)權(quán)管理中一部分礦業(yè)權(quán)人繳納價款和使用費，而另一部分未繳納有關(guān)費用的“雙軌并存”不平等局面，還增加了國家礦業(yè)權(quán)出讓收入，有效維護了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益。二是初步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制。按照《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，目前我國30個省（區(qū)、市）已建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，并制定了保證金相關(guān)提取標準、管理方式和使用范圍，明確了礦山企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任，初步建立了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)機制，有利于推動生態(tài)文明建設(shè)。

2 我國礦產(chǎn)資源有償使用制度問題依存

2.1 礦業(yè)權(quán)出讓市場化程度不高

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，市場在資源配置中起決定性作用。目前，受各方面因素制約，我國新設(shè)礦業(yè)權(quán)的完全市場化程度仍不高，部分礦業(yè)權(quán)以低價甚至無償出讓，不利于礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，也不利用實現(xiàn)資源資產(chǎn)價值最大化。據(jù)統(tǒng)計，2013年招標、拍賣、掛牌出讓探礦權(quán)257宗[1]，僅占全年探礦權(quán)出讓總數(shù)13%。此外，為招商引資，一些地方出現(xiàn)了行政配置礦業(yè)權(quán)現(xiàn)象，以無償、低價形式將資源直接配置給企業(yè)，有礙于資源最優(yōu)配置。

2.2 礦產(chǎn)資源稅費制度不合理

一是礦產(chǎn)資源有償使用標準偏偏低。國外相對于我國資源補償費的權(quán)利金費率一般為2%-8%，而我國資源補償費標準按礦種分別以銷售收入的0.5%-4%的費率計征，起步費率低，不僅遠遠低于發(fā)達國家的平均費率，甚至低于眾多發(fā)展中國家[2]。此外，礦業(yè)權(quán)使用費征收標準自1998年以來一直未調(diào)整，明顯低于世界主要礦業(yè)國家的類似收費標準。二是礦業(yè)權(quán)價款評估底價不科學(xué)。受礦業(yè)權(quán)價款評估制度不完善，礦業(yè)權(quán)評估中介機構(gòu)不發(fā)育，監(jiān)管不到位，以及礦業(yè)權(quán)價款評估基礎(chǔ)不統(tǒng)一[3]等因素影響，我國礦業(yè)權(quán)評估價款的真實可靠性較差，損害國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)益。

2.3 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度不科學(xué)

一是缺少全國具有指導(dǎo)意義的征收標準和驗收標準。目前，我國尚未制定礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金統(tǒng)一征收標準，部分地區(qū)征收標準過低，可能導(dǎo)致企業(yè)因繳存保證金太少而放棄礦山環(huán)境治理；同時受全國統(tǒng)一驗收標準缺失的影響，制約了治理工程驗收和保證金的返還工作；二是征收方式不合理。據(jù)了解，目前各地保證金收繳方式為一次性繳納，這對于礦山規(guī)模大，服務(wù)年限長的礦山企業(yè)來說，勢必增加資金壓力，對礦企正常經(jīng)營活動造成影響；同時，這種方式因礦山生產(chǎn)時間跨度長，收繳額度難以與礦山環(huán)境治理實際成本的同步。

2.4 礦產(chǎn)資源有償使用制度差別化不夠

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度普遍是全區(qū)域、全產(chǎn)業(yè)一刀切，缺少靈活性和差別化，直接影響其執(zhí)行效果。一是區(qū)域政策差別化不夠，目前，除礦產(chǎn)資源補費分成對自治區(qū)稍有傾斜外，其他稅費的征收和利益分配均全國統(tǒng)一，對少數(shù)民族自治和資源富集地區(qū)的傾斜力度不夠，難以激發(fā)資源地政府嚴格執(zhí)行現(xiàn)行政策的積極性；二是產(chǎn)業(yè)政策差別化不夠，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》明確指出，我國將加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，稀土、鎢、錫等礦產(chǎn)資源是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵材料，但目前對這些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源未制定差別化稅費政策，支持其勘查開發(fā)，以保障新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要原料需求。

3 深入推進我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革

3.1 大力提升新設(shè)礦業(yè)權(quán)市場化程度

針對目前礦業(yè)權(quán)市場配置程度不高情況，要進一步完善新設(shè)礦業(yè)權(quán)出讓方式，除按規(guī)定可以申請在先方式出讓外，一律以競爭方式有償出讓；同時積極探索反映市場供求狀況的出讓方式，即：出讓方式不再按礦種風(fēng)險高低確定，而是依市場供求狀況而定，只要具備競爭條件，有多家申請的礦業(yè)權(quán)，均采取競爭性方式出讓，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從源頭推進資源優(yōu)化配置和高效利用。

3.2 有序調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費政策

根據(jù)礦業(yè)活動的基本特點和規(guī)律，結(jié)合國際通行做法，應(yīng)按整體規(guī)劃、分步實施的原則有序推進礦產(chǎn)資源稅費政策調(diào)整工作。近期，保留現(xiàn)有資源稅費制度體系，通過修改《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法規(guī)、適度提高礦產(chǎn)資源補償費和使用費的征收標準、完善礦業(yè)權(quán)評估制度等方式，適度調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費政策，維護國家資源性資產(chǎn)權(quán)益；同時，積極探索將礦產(chǎn)資源補償費改為權(quán)利金的可行性，為全面改革資源稅費體系做準備。遠期，應(yīng)全面調(diào)整現(xiàn)有礦產(chǎn)資源稅費政策體系，最終形成以權(quán)利金制度為核心，礦業(yè)權(quán)使用費和價款為補充的稅費聯(lián)動體系。

3.3 繼續(xù)完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

實施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的目的在于貫徹“誰破壞，誰治理”原則，落實企業(yè)礦山環(huán)境治理責(zé)任，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)不新增環(huán)境問題。針對目前存在問題，可從以下幾方面工作來完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度：一是盡快制定國家層面的保證金繳存標準和統(tǒng)一驗收標準，確保礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的收繳和返還有據(jù)可依。二是靈活調(diào)整保證金征收方式，根據(jù)礦山規(guī)模和服務(wù)年限，由現(xiàn)行一次征收變分期征收，對于服務(wù)年限在5年以內(nèi)礦山，保證金一次性繳納；超過5年的，可根據(jù)開采規(guī)模分期評估、分期繳納，這不僅能緩解企業(yè)一次性繳納的資金壓力，還能讓繳存的保證金更接近環(huán)境治理實際成本，有助于防止企業(yè)因保證金繳存過低而放棄環(huán)境治理現(xiàn)象發(fā)生。

3.4 積極探索礦產(chǎn)資源有償使用差別化政策

從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)角度加強礦產(chǎn)資源有償使用的差別化政策制定：區(qū)域上，應(yīng)按照“少取多留”原則，在礦業(yè)權(quán)價款、礦補費、資源稅等稅費征收和分配上，予以少數(shù)民族自治和資源富集區(qū)域更多傾斜，以促進資源開發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，進一步調(diào)動地方積極性，提高政策執(zhí)行效果；產(chǎn)業(yè)上，研究出臺稅費減免政策，鼓勵企業(yè)勘查開發(fā)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，為我國新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源保障。

參考文獻

[1]國土資源部.2013年中國國土資源部公報[S].

[2]陳甲斌，梁振杰，高鵬.中國銅資源現(xiàn)狀與發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].世界有色金屬，2005（12）.

[3]萬會，萬貴龍，張德會.我國礦業(yè)稅費制度與礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益研究[J].中國礦業(yè)，2011，20（10）：6-8.