新公共管理視閾下非政府組織的作用研究

摘要：新公共管理理論視閾下，非政府組織在改善政府與社會的關系、促進政府職能轉變、彌補公共服務不足、監督政府行政行為等方面發揮著重要作用。但是我國非政府組織作用的發揮卻受到傳統管理意識、現行管理體制以及法律政策環境的制約。為此，需要我國從樹立公共治理理念、改革雙重管理體制以及加強法律制度建設等幾個方面促進非政府組織發展，以發揮其在公共管理中的作用。

關鍵詞：新公共管理 非政府組織 公共治理

新公共管理是20世紀80年代以來在英、美等西方發達國家興起的一種新的公共行政理論和管理模式。這種理論主張運用市場化的方式來改造和重塑政府，將私人企業管理方法引入到政府管理之中，建立高效、靈活、具有使命感的政府。我國當前正處于政府改革的關鍵時期，政府職能也逐步從“劃槳”開始向“掌舵”轉變。在加入世界貿易組織后，我國政府職能的轉變和政府機構的改革逐步加快，這就迫切需要強有力的非政府組織來承接部分政府職能。同時也需要非政府組織來調節政府與社會的關系。在此背景下，運用新公共管理理論分析非政府組織的作用對于促進我國政府與社會合作伙伴關系的形成以及社會多元治理模式的形成具有重要意義。

▲▲一、新公共管理視閾下非政府組織作用的理論闡釋

（一）改善政府與社會的關系

新公共管理理論中，非政府組織是政府與社會的一個中間環節，其對于改善政府與社會關系起著重要的橋梁作用。這種橋梁作用主要表現為上傳下達兩個方面：一方面是非政府組織把政府決策和政府出臺的政策及時地傳遞給社會公眾，這樣既有利于提高政府工作的透明度，又有利于社會公眾更好地理解和支持政府；另一方面非政府組織也可以及時地把其成員以及社會公眾的利益訴求進行整理，再轉達給政府，為政府決策提供重要參考。這樣就會社會公眾建立了一個制度化的利益表達機制。通過這一機制，社會公眾的意見和建議能夠及時地傳遞給政府。而通過非政府組織，社會公眾又能及時得到反饋。在非政府組織的橋梁作用下，政府不僅與社會能夠實現較好的合作，還能促進公共管理多元化。

（二）促進政府職能轉變

新公共管理理論認為，政府的義務是保證公共服務提供得以實現 。傳統管理模式下，政府扮演著“全能政府”的角色，幾乎包攬統籌所有的公共管理事務。這就導致了政府機構日益龐大，工作效率卻日益低下，公共管理水平不專業。在這種情況下，新公共管理理論主張將政府“劃槳”和“掌舵”職能分開。政府應該主要行使“掌舵”職能，而“劃槳”職能則應該由政府外組織（包括私人組織、非政府組織等）來承擔。要實現新公共管理理論的這一主張，必須要培育非政府組織并讓其承接政府轉移的職能。非政府組織承接政府職能之后，能夠更好地適應社會公眾的需要，辦事效率也會大大提高。這樣政府和非政府組織可以專注各自優勢領域，不僅利于精干、高效和廉潔政府的構建，還有利于“小政府、大社會”政府改革目標的實現。

（三）彌補公共服務不足

新公共管理理論的出發點是要通過市場化的方式改造、重塑政府，以提高政府工作的效率和效能，增強政府公共服務能力。在傳統管理模式下，所有公共服務的供給都是由政府提供的?？梢?，政府在公共服務提供上具有很強的壟斷性，再加之官僚科層制的弊端，極容易造成政府公共服務的提供不足，無法滿足公共利益多樣化的需要。在這種情況下，政府對那些特定利益群體的公共服務更是嚴重不足。而非政府組織以其與社會基層的血脈關系，能夠充分了解社會群體的特殊利益訴求，并將其及時地反映給政府，為政府解決特殊社會群體利益訴求提供重要決策參考?？梢?，非政府組織能夠發現政府忽視的社會需求，能夠填補政府公共服務的空白領域，能夠滿足多元化的公共服務需求。

（四）監督政府行政行為

新公共管理理論主張引入一些現代企業管理的理論、方法和原則到政府工作之中，比如績效管理、成本核算、注重效率、以公民為服務對象等，其目的是要建立起一個靈活、高效、廉潔的政府。傳統管理模式下，政府居于全面主導地位，社會對政府的監督力度非常有限。政府的監督主要是依靠政府內部自身的監督制約，而這種監督制約的效果非常有限。實際上，制約和監督政府行政行為最大的力量應該是社會。而非政府組織能夠將社會力量進行聯合，對政府行政行為形成強大的外部制約。不僅如此，新公共管理理論還主張政府權力下放，實現還權于民，而下放的一部分權力將由非政府組織來承接，即政府通過授權非政府組織進行公共管理。這樣就可以減少公共權力的尋租空間，減少政府官員腐敗。

▲▲二、新公共管理視閾下非政府組織作用的制約因素

（一）傳統管理意識的制約

長期以來，受傳統文化和計劃經濟體制的影響，我國具有很強的“官本位”觀念和“長官意志”，甚至自古至今稱呼官員“父母官”。受這些觀念的影響，我國民眾的公民意識比較缺乏，不太注重個人權利的保護，公民社會也一直難以形成。這就導致我國非政府組織缺乏賴以生存和發展的基礎。這種情況下，非政府組織的發展只能依附于政府。非政府組織在承接政府職能過程中并非是簡單的職能移交，而是社會治理結構和觀念的根本轉變。在這個轉變過程中，政府發揮著至關重要的作用，同時也需要政府不斷地加強自身改革。盡管我國政府在政府職能轉變和政府機構改革等方面進行了積極探索，但是其改革仍然滯后于社會進程，其中一個重要問題就是政府管理理念仍然滯后。受此理念影響，政府對非政府組織仍然實行嚴格管制，相關的配套政策還不完備，非政府組織的發展空間受到極大限制。

（二）現行管理體制的制約

目前我國在非政府組織的管理方面實行的是登記管理機關和業務主管單位雙重管理體制。民政部作為管理機關主要負責非政府組織的宏觀登記管理，而業務主管單位主要負責非政府組織的微觀業務管理。這一管理體制的初衷是為了規范、監督和約束非政府組織的行為。但是在運行過程中，這一管理體制卻為非政府組織的成立和發展造成了諸多障礙，限制了非政府組織在公共管理中的作用。一方面現行管理體制在非政府組織成立上設置了較高的門檻，造成很多非政府組織因為很難找到合格的掛靠單位而無法成立；另一方面雙重管理體制極大地削弱了非政府組織的自治性。由于非政府組織成立必須要掛靠業務主管單位，業務主管單位要對非政府組織進行日常管理。這就導致非政府組織的人事任免權往往是由業務主管單位掌握的。在這種情況下，政府與非政府組織本質上仍然是一種領導與被領導關系，政府仍然掌握著非政府組織的行政指揮權力。由此造成我國部分非政府組織無法獨立，也造成非政府組織在公共管理中的作用弱化。

（三）法律政策環境的制約

非政府組織在公共管理中的作用發揮，必須要有完善的法律政策環境。近些年尤其是1995年世界婦女大會在京召開后，我國政府逐步認識到非政府組織的重要作用，也在非政府組織發展方面制定了一系列法律和政策，初步形成了以扶持和規范非政府組織發展的法律政策體系。但是我國非政府組織發展的法律政策環境仍然存在很多不足，這些不足嚴重制約著非政府組織在公共管理中的作用發揮。具體而言有如下幾個方面：一是法律政策仍然有待細化。目前我國非政府組織發展的法律政策還比較粗略，而不同類型的非政府組織有著不同的特征和要求，需要不同的法律規則和詳盡的政策來規范。所以，與我國非政府組織發展實際相比，相應的法律和政策還有待進一步細化。二是法律政策仍然存在空缺。在發達國家法律法規中，非政府組織的民事關系是一個重要內容。但是我國目前的法律政策中過于強調非政府組織的行政管理，而關于非政府組織的民事關系則較少涉及。三是法律政策缺乏操作性?，F行法律政策更多的是約束非政府組織行為，而對非政府組織承擔的責任規定比較粗糙，由此造成法律政策執行過程的困難。

▲▲三、新公共管理視閾下非政府組織作用的完善措施

（一）樹立公共治理理念

鑒于我國傳統管理意識的弊端，必須樹立公共治理的理念。強調顧客導向和結果導向，促進一元的、獨斷的、壟斷的政府管理走向多元的、民主的、協作的公共治理。實際上，近些年我國政府管理的社會環境也在發生重大變化。公共權力的配置也開始由一元主題向多元主體轉變，政府權力的運作也由自上而下的單向運動向雙向運動轉變，我國的公共治理模式在逐步形成。根據新公共管理理論，需要做好如下幾個方面：一是要明確政府在公共治理中的主導地位。政府在公共治理中應該發揮主導作用。離開了這一主導，就無法保障公共事務治理的合理性和有序性；二是要引入競爭機制。引入競爭機制，打破政府壟斷公共服務和公共產品的狀態，有利于防止政府因為缺乏公共服務提供的競爭對手而消極怠工的現象。根據新公共管理理論，競爭機制的引入一方面需要政府將行政權力下放給有能力提供公共產品和服務的非政府組織和企業，最終形成公共服務市場化；另一方面需要放松對非政府組織的管制，過多的束縛可能會讓非政府組織不能完全發揮自已應有的作用。三是要加強政府與非政府組織在競爭基礎上的合作。競爭可以讓民眾通過“用腳投票”的方式，在政府和社會之中評價公共服務的優劣。這樣可以發揮各自在公共管理中的優勢，促進公共治理的完善。

（二）改革雙重管理體制

鑒于我國非政府組織的雙重管理體制弊端，我國必須調整雙重管理體制，為非政府組織作用的發揮提供有利的體制環境。具體而言，應做好如下兩個方面工作：一方面是做好非政府組織管理登記工作的調整。針對目前非政府組織登記方面的門檻較高，我國應該在政府內部建立一套規范的、協調一致的非政府組織登記管理制度。這種管理制度的優化要有利于簡化非政府組織的登記，而非阻礙非政府組織的登記。二是要調整業務主管單位與非政府組織之間的關系。針對業務主管單位對非政府組織的過度干預，我國應該從組織、職能、財務、人事和活動等方面就非政府組織與業務主管單位進行明確的職責劃分。通過明確的職責劃分，讓業務主管單位從直接管理活動中退出來，而實行對非政府組織的間接監督管理。在此基礎上，非政府組織按照國家法律法規進行民主選舉、決策，接受民主管理、監督，成為獨立自主的群眾性自治組織。

（三）加強法律制度建設

公共治理模式下，非政府組織是社會治理的重要主體之一，并在公共事務管理、公共產品和服務提供方面發揮著愈加重要的作用。但是非政府組織作用的發揮必須要良好的法律環境作為支撐。所以，為了充分發揮非政府組織的作用，必須從完善法律制度入手，依法對非政府組織進行引導、監督和管理。盡管我國近些年在非政府組織發展的法律制度建設方面取得了顯著成效，但是法律體系仍不完善。鑒于我國非政府組織法律制度建設方面存在的不足，筆者建議做好如下幾個方面：一是要針對目前存在的立法空白和不健全的地方，制定相互配套、層次分明的非政府組織法律法規，比如《非政府組織法》。在法律體系中，明確非政府組織的性質、職能、權利和義務等；二是要完善非政府組織管理的法律體系，規范非政府組織的設立條件、組織結構形式、運行機制以及相應的管理制度，將非政府組織的管理納入到法制化的軌道。

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（責任編輯：張彬）