淺析我國地方債風險與控制措施

▲▲一、地方債發行的風險

（一）收益風險：投資收益回報率過低

地方政府通常把地方債大部分用于城市基礎設施建設，主要分為公益性項目，如城市道路和橋梁、娛樂體育設施等；經營性項目，如新區開發、建設高速公路和以及城市供水、供電等；準經營性項目，如電力、鋼鐵工業以及高速公路、航運、私立學校、醫療機械等。

令人堪憂的城市基礎設施建設的收益性問題：公益性項目完全沒有項目投資收益；經營性項目收入主要來源于環路收費、電費等零星小額；準經營性項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長。因此城市基礎設施建設項目投資總體收益不高，不足以償還債務。

四川省財政廳表示，在四川2009年—2012年，四川這四年的630億地方債中，地震災后重建項目投入88億元，保障房等民生項目投入252億元，基礎設施項目投入則共有290億元。其中2012年，四川省120億地方債券資金的使用向保障性安居工程進行適度傾斜，此外，重點公路、地方鐵路、重點大中型水利工程、等項目成為投入重點。由此可見四川省政府主要把地方債用于公益性項目和經營性項目這些收益很低的項目中，使其投資收益回報率過低。

（二）償債風險：地方政府償債力鄰人堪憂

評價地方政府債務償債風險，需要通過一般用負債率、債務率、償債率來衡量等科學合理的指標來衡量。

1.負債率

負債率指標主要反映地方經濟總規模對地方政府債務的承載能力。標準指標大多在20%，指標越高，表明債務風險越高。四川省2009年—2012年負債率控制在10%以內，總體可控。

2.債務率

本級債務率指標上限值一般設定為1.1或1.2，市縣債務率指標上限值一般設定為1或1.1。因此，2009年-2012年四川省發行地方政府債券630億元債務率在0.7-0.8，在政府可承受范圍內，總體上處于安全區間。

3.償債率

標準償債率通常為20%（國際常用的償債率指標控制上限），指標越高，表明該地區到期債務的償債壓力較大，風險較高。

2009-2012年度，四川省可支配財力為11435.06億元，還本付息額為194.58億元，償債率為1.7%，小于15%，在政府可承受范圍內，總體上處于安全區間。

（三）償債來源不科學，債務不可持續

當前中國地方債務的主要償付來源是政府性基金收入，而政府性基金收入中75%的資金源自土地出讓金。從表1-2來看，2010-2012年度四川省土地出讓金收入占政府基金收入比重普遍達80%以上。

數據顯示，至2013年四川省政府需償還180億元地方債。目前地方政府性債務的利率基本在6%～13%不等，如果按9%計算，2012年四川省土地出讓收入，基本可以覆蓋地方性政府債務還本付息。

由于地方政府的債務償還能力與當地土地出讓收入有著直接聯系，因此分析人士擔心，受當前宏觀調控政策影響，土地出讓金如果下降，將影響地方政府的債務的償還。

▲▲二、地方債風險控制

地方政府發行政府融資平臺債券是以政府信用為擔保，但一旦出現債務風險，造成的后果十分嚴重，因此，必須建立起嚴格的控制體系。

（一）提升債務約束制度，提高負債信息透明度

地方政府加強對債務的預算、資金使用、債務償還的約束，通過財務報表對政府債務狀況進行披露，政府發行地方債所形成的隱形負債，應轉變為公開披露的顯性負債，確定真實的負債規模，防止盲目借貸。建立中央到地方一體化地方負債管理機構，對方政府負債進行管理。同時，公眾也可形成對地方債務進最廣泛的監督。中央、地方政府、公眾形成合力效應，防范地方債務帶來的風險。

（二）完善債務風險應急機制

償債準備金專項用于未能及時償還債務的臨時墊付以及承擔清償責任，其作用在于對未來的到期債務提供一定的緩沖。

從2005年開始，四川省級財政建立了政府償債準備金，用于政府性債務還貸及國外貸款項目的還本付息，到2012年全省償債準備金規模已達到100億元，其中省級達到15億元。

其中基礎設施建設類項目的還本付息由四川省發改委協調“四川發展”組織項目業主籌集資金來源。社會公共服務類項目由省財政籌集還本付息資金。

（三）進行分稅制改革

進行分稅制改革首先是一個量度的把握，一個是總量上，另外一個是縮小事權和財權的差距。合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權、完善的稅收征管體系，以及相應的充足的稅源和財力。可考慮適當提高共享稅中的增值稅的地方分享比例（如從25%提高至30%），而醞釀中的不動產稅、遺產稅與贈與稅、社會保障稅等新稅種，都應該劃為地方稅種。

其次用法律形式規范中央與地方在地方稅上的管理權限，對地方稅收的立法權、稅種的開征權、稅率的調控范圍、征管制度等重大問題作出規定.為中央和地方政府之間管理權限的劃分提供制度約束和規范，賦予地方適當的稅政管理權。

（責任編輯：陳兵）