中國財(cái)政體制改革的關(guān)鍵—政府間財(cái)政體系

摘要：中國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是經(jīng)歷了四分之一世紀(jì)演變的1994年的財(cái)政分稅體制改革，其成效是巨大的，然而它仍然是一個過渡中的體系，有很多問題有待完善。本文擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度，就現(xiàn)存財(cái)政體制的現(xiàn)狀指出其存在的問題，進(jìn)而進(jìn)一步論證中國的公共財(cái)政體系關(guān)鍵在于政府間的財(cái)政體系，最后是對未來財(cái)政體制改革的思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制 政府 財(cái)政體系

財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財(cái)政關(guān)系問題。1994年的分稅制的體制改革開啟了財(cái)政體制改革的新紀(jì)元，它使得財(cái)政收入穩(wěn)定發(fā)展，確定中央財(cái)政的主導(dǎo)地位并且建立了分級財(cái)政體制框架分稅制改革，然而這次改革雖然標(biāo)志著改革進(jìn)程初始階段的結(jié)束，但這絕不意味著整個財(cái)政改革進(jìn)程的結(jié)束。分稅體制改革的另一個重要目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化仍未實(shí)現(xiàn)。這表明政府間財(cái)政體系的問題仍然沒有得到徹底解決。這也成為了中國財(cái)政體制改革的關(guān)鍵。

▲▲一、分稅制體制下政府財(cái)政關(guān)系存在的問題

（一）政府職能及其在各級政府間的劃分不明確

政府間職能的劃分是政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)， 決定了各級政府的財(cái)政責(zé)任，影響其各自的財(cái)政權(quán)利和財(cái)政利益。分稅制改革雖初步建立了以市場化為導(dǎo)向的分級財(cái)政體制框架，但仍保留了濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，導(dǎo)致各級政府間職責(zé)和事權(quán)范圍的模糊不清，重疊交替。例如某些本應(yīng)由中央承擔(dān)的職責(zé)卻交給了地方，如：國防和氣象管理；某些本屬于地方的職責(zé)卻由中央承擔(dān)，如：基礎(chǔ)教育；此外政府職能不能準(zhǔn)確定位還會加重了各級地縫政府的負(fù)擔(dān)，不利于政府間財(cái)力的合理分配。

（二）政府間財(cái)權(quán)劃分很不規(guī)范

由于政府間支出責(zé)任劃分不清，致使收入劃分依據(jù)不足。政府間收入劃分不合理，難以滿足基層政府履行其支出責(zé)任的基本資金需求，也不利于政府間財(cái)力的均衡分配，造成地區(qū)間收入劃分的不合理。企業(yè)所得稅仍按隸屬關(guān)系確定歸屬，直接造成地區(qū)間收入的不平等。再如證券交易印花稅實(shí)行中央和地方共享，但實(shí)際參與分享的僅上海、深圳兩地，這也很不合理。

（三）稅權(quán)在中央的過度集中

分稅制改革之后，稅種雖然在中央和地方政府之間進(jìn)行了劃分，并分設(shè)國家和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，但從稅收權(quán)限來看，仍主要體現(xiàn)為中央集權(quán)。地方?jīng)]有稅收自主權(quán)，所有“地方”稅收都是分配的，并且稅率和稅基都是由中央政府設(shè)定。稅權(quán)高度集中于中央，既不利于充分調(diào)動地方的主動性和積極性，也不利于建立科學(xué)合理的稅權(quán)劃分體系。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不健全

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)仍不夠合理

一般性轉(zhuǎn)移支付的比重低，無法從根本上解決貧困地區(qū)的財(cái)政狀況，地區(qū)間基本公共服務(wù)差距的問題，另外由于稅收返還這種轉(zhuǎn)移支付方式，使財(cái)政收入較多的省份獲得的稅收返還多，財(cái)政收入少的省份獲得的稅收返還少，不僅不利于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，反而還擴(kuò)大了這種差距。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不合理

目前的轉(zhuǎn)移支付中只有一般性轉(zhuǎn)移支付相對來說比較規(guī)范，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中項(xiàng)目繁多、交叉重疊、隨意性強(qiáng)，難以避免尋租行為。而且部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有地方配套資金要求，給地方財(cái)政形成較大的壓力。另外，除過渡期轉(zhuǎn)移支付外，其他轉(zhuǎn)移支付形式仍然采用基數(shù)法，導(dǎo)致對各地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額的確定帶有隨意性，達(dá)不到地區(qū)均衡的效果。

3.轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管未做到公開化

目前中央對各省轉(zhuǎn)移支付不公開不透明，不僅嚴(yán)重影響到地方預(yù)算安排，還鼓勵地方政府預(yù)算中留缺口，形成倒逼機(jī)制。而一些中央主管部門在審批過程中沒有按規(guī)范程序操作，導(dǎo)致和地方“討價(jià)還價(jià)”“買人情”等不良風(fēng)氣盛行。

▲▲二、未來財(cái)政體制改革的思考

針對財(cái)政體制至今為止的問題，政府已通過一些財(cái)政政策來應(yīng)對這些問題。然而，這樣的改革始終是漸進(jìn)的，以短期的修補(bǔ)應(yīng)對接下來的問題。我們并不清楚這種反應(yīng)式增量改革在未來是否能夠滿足改革需要。例如，其他轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗(yàn)表明在財(cái)政問題上采取漸進(jìn)主義有時(shí)并不能完全解決問題，事實(shí)上有時(shí)會使事情變得更糟。對過渡性問題的過渡性修補(bǔ)有可能會對所需要的長期制度性變化產(chǎn)生永久性障礙。中國的經(jīng)驗(yàn)表明：對復(fù)雜問題進(jìn)行局部修補(bǔ)可能會產(chǎn)生新的問題，新的問題需要新的修補(bǔ)，而新的修補(bǔ)又會產(chǎn)生新的問題。如此周而復(fù)始，循環(huán)不息。

未來中國財(cái)政改革可能同過去一樣遵循漸進(jìn)主義道路，只有當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)才對其作出回應(yīng)。如此而來，隨著時(shí)間的推移，如果政府間財(cái)政這一關(guān)鍵問題仍沒能成功得系統(tǒng)性處理，舊問題的未徹底根除加上產(chǎn)生的新問題的累積，中國的財(cái)政體系可能面臨著巨大的危機(jī)，并且很有可能將減緩今年來中國令人矚目的經(jīng)濟(jì)增長。因而，政府成功地在財(cái)政體制的關(guān)鍵方面加大改革力度、擴(kuò)大改革影響顯得尤為迫切。這將在很大程度上左右未來的財(cái)政和未來經(jīng)濟(jì)。毫無疑問，中國一旦掌握財(cái)政問題，就能像之前解決其他問題一樣沒解決這個問題。然而，我們無法預(yù)言財(cái)政體系將在什么時(shí)候變化、如何變化或者時(shí)否認(rèn)有意愿去改變，但我們?nèi)耘f認(rèn)為，如果中國的增長沒有嚴(yán)重地脫離軌道，一些變革即將到來。

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（責(zé)任編輯：祁彩云）