經(jīng)合組織（OECD）成員國績效預(yù)算改革實踐

文/肖 磊

經(jīng)合組織（OECD）成員國績效預(yù)算改革實踐

文/肖 磊

2 014年10月，國務(wù)院出臺了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，明確提出“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作”，將于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法也以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法理基礎(chǔ)?？冃ьA(yù)算改革在國外已推行多年，尤其經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國自上世紀(jì)九十年代起，陸續(xù)開啟績效預(yù)算改革，歷經(jīng)二十多年來的實踐與探索，改革過程中形成的諸多經(jīng)驗值得我們借鑒。

一、績效預(yù)算的定義

關(guān)于績效預(yù)算的定義眾說紛紜，根據(jù)2005年出版的OECD官方研究報告，績效預(yù)算定義為將資金安排與績效評價結(jié)果相掛鉤的預(yù)算管理制度。根據(jù)績效信息在預(yù)算過程中發(fā)揮作用的程度，OECD國家出現(xiàn)了三種類型的績效預(yù)算，具體為報告式績效預(yù)算、知曉式績效預(yù)算與直接式績效預(yù)算，其主要特點見下表。

由此表可看出，OECD國家的績效預(yù)算分為三個層次。第一種報告式的績效預(yù)算，僅是把績效信息作為預(yù)算文件或其他相關(guān)政府文件的一部分加以報告，這類信息可以是績效目標(biāo)或績效評價結(jié)果。在實施報告式績效預(yù)算的國家里，績效信息僅用作對政府部門問責(zé)，或者決策部門在制定公共政策時將其作為背景材料，它并不能直接或間接的決定預(yù)算資金安排。第二種知曉式的績效預(yù)算，績效評價結(jié)果就可能影響到預(yù)算資金安排，但并不直接決定預(yù)算分配的具體金額。即，績效信息在預(yù)算過程中十分重要，但并未起到?jīng)Q定性作用，預(yù)算安排最終還要在特定政策環(huán)境下作權(quán)衡。第三種也就是最高層次的績效預(yù)算，即直接式的績效預(yù)算，績效信息與預(yù)算資金安排有著直接、緊密的聯(lián)系，資金的投入與產(chǎn)出結(jié)果相掛鉤。但是必須指出的是，這種理論上的直接式績效預(yù)算，在實踐中，僅在OECD少數(shù)國家一些特定的部門推廣實施。例如，高校大學(xué)生畢業(yè)取得碩士學(xué)位的總?cè)藬?shù)與學(xué)校次年項目投入資金緊密相關(guān)。

二、推進(jìn)績效預(yù)算改革的途徑

根據(jù)實踐經(jīng)驗，OECD國家在實施績效預(yù)算的起步階段，都遇到了下列類似的問題，如：績效預(yù)算改革是否應(yīng)通過立法的形式推進(jìn)，如何使績效預(yù)算改革的措施快速得以實施，績效預(yù)算改革的覆蓋面等問題。具體分析，OECD國家在將績效信息引入預(yù)算管理過程中，采取了以下四種推進(jìn)路徑。

1、法律框架

在OECD國家中，有一些國家如美國是通過立法形式來實施其績效預(yù)算改革的，而有些國家如英國則是通過中央政府部門制定正式的指導(dǎo)方針和要求來進(jìn)行的，其他國家如加拿大則介于立法和政策指導(dǎo)方針之間。通過立法來實施績效預(yù)算改革，即使存在著政府更迭，也可以確?？冃Ц母锢^續(xù)進(jìn)行，而且有利于在全國范圍內(nèi)建立起一套統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，績效預(yù)算改革對立法的要求更大程度上依賴于一國的法律傳統(tǒng)和公共管理體制而不是改革者的主觀愿望。換言之，有些國家必須先有法律制度保障才能啟動公共部門改革，而有的國家則不需要。

2、自上而下與自下而上兩種路徑選擇

自上而下是一種相對集中的改革推進(jìn)方式，采取這種改革路徑的國家，中央政府的主要部門(財政部、總理辦公室或國會辦公室)在整個改革過程中起主導(dǎo)作用，如實施、監(jiān)督、完善績效預(yù)算改革的各項措施。這種自上而下的方式比較強調(diào)系統(tǒng)化，改革主導(dǎo)部門把各項標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定公布給各職能部門，并要求其嚴(yán)格執(zhí)行。與此相反，自下而上的改革方式，則更注重發(fā)揮各職能部門的主觀能動性。對各部門來說，參與實施績效預(yù)算是一個自愿的行為，他們有權(quán)利去建立各自的績效預(yù)算管理制度。根據(jù)實踐經(jīng)驗，這兩種路徑均有各自的優(yōu)缺點，具體情況見下表。

3、全面推開與部分實施兩種路徑選擇

在通過自上而下進(jìn)行績效預(yù)算改革的國家，或是用立法的形式推行績效預(yù)算的，通常會在全部政府部門實施績效預(yù)算。許多國家都采用了全面推開的方式，要求所有的部門必須建立績效信息收集、運用制度。而那些采取自下而上策略的國家則大多是分部門、分區(qū)域推行績效預(yù)算改革。

4、逐步推進(jìn)與“大爆炸”式兩種路徑選擇

OECD國家在實施績效預(yù)算時，采取了不同的改革時間表，有些國家是逐步推進(jìn)的，有些國家則如同“大爆炸”式，即同時實施一攬子改革措施而沒有任何過渡期。兩種方式的優(yōu)、缺點可通過下表具體反映。

三、績效預(yù)算改革中遇到的共性問題

大多數(shù)OECD國家在推進(jìn)實施績效預(yù)算過程中，取得成效明顯，如降低開支、提高資金使用效率等，但均遇到一些問題與挑戰(zhàn)，其中以下三個問題更具代表性。

1、如何評價的問題

實施績效預(yù)算的國家面臨的第一個共性問題，就是如何科學(xué)、合理地進(jìn)行績效評價，且不說如何評價資金投入產(chǎn)生的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)、社會效益，即使是短期結(jié)果在評價具體項目時也經(jīng)常遇到困難。政府的職能種類繁多、各有特點，針對一類公共服務(wù)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)、方法套用在另一類公共服務(wù)上就未必可行。尤其是對政府提供的非物質(zhì)性工作，如政策咨詢等，評價其績效就很難。實踐中，OECD國家績效評價方法建立較完善的領(lǐng)域主要集中在教育和醫(yī)療領(lǐng)域。

2、工作人員的抵制：要求其改變行為方式與文化

從OECD國家實踐經(jīng)驗來看，幾乎所有績效預(yù)算改革在操作層面均遭到了抵制，讓一線工作人員改變他們傳統(tǒng)的、早已習(xí)慣的預(yù)算行為通常都遇到很大阻力。需要強調(diào)的是，對績效預(yù)算改革的抵制來自各個層級。各預(yù)算單位的管理層抵制績效預(yù)算，特別是他們不清楚財政部和行政首長將如何運用績效評價結(jié)果。職能部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心財政部門會用績效信息來批評本部門實施的項目或以此作為削減部門預(yù)算的依據(jù)。如前所述，有些項目是否能達(dá)到預(yù)期效果受多種因素影響，很多情況非職能部門所能控制。還有一種情況是，各預(yù)算單位認(rèn)為實施績效預(yù)算增加了部門的工作量而抵制改革，如需收集大量數(shù)據(jù)，每年需提交更多的報告等。更加需要關(guān)注的是，財政部門也可能抵制績效預(yù)算，主要原因是他們必須放棄原先熟悉的安排預(yù)算支出為重心的工作方式，轉(zhuǎn)為關(guān)注績效情況。財政部門擔(dān)心這樣做會導(dǎo)致對部門預(yù)算支出總量失去控制。

3、財政部門與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)能力問題

實施績效預(yù)算的國家遇到的另一個共性問題就是財政部門及職能部門的工作人員能力有待提高。績效信息不同于其他財務(wù)信息，要想準(zhǔn)確評價、判斷一個部門的績效情況，必須培養(yǎng)大量能夠分析、評價績效狀況的專家，但這正是大多數(shù)部門所缺失的。各預(yù)算單位需要其所屬部門提供績效信息，但他們也同時必須具備對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析、評價的能力。根據(jù)實際情況，多數(shù)國家缺少足夠的專家來進(jìn)行績效評價或監(jiān)督績效預(yù)算實施情況。

四、經(jīng)驗與啟示

OECD總結(jié)了多年來各成員國績效預(yù)算改革的實踐經(jīng)驗，提出下列10個績效預(yù)算改革指導(dǎo)性意見：

1、實踐中沒有統(tǒng)一的績效預(yù)算管理模式，各個國家必須根據(jù)自身特點調(diào)整、選擇本國的改革路徑；2、建立一個涵蓋政府各部門的計劃、報告體系至關(guān)重要；3、績效信息要運用到預(yù)算過程中；4、不能簡單地將績效評價結(jié)果與部門的資金安排自動鏈接；5、必須定期更新績效結(jié)果數(shù)據(jù)庫，這樣才能保證績效信息的真實、可靠；6、績效評價工作要在專家?guī)椭掠筛黝A(yù)算部門獨立進(jìn)行；7、行政首長及部門領(lǐng)導(dǎo)的支持是績效預(yù)算能夠有效執(zhí)行的重要保障；8、要重視財政部門及各預(yù)算單位工作人員能力的培養(yǎng)；9、改革路徑要根據(jù)本國持續(xù)變動的制度環(huán)境做相應(yīng)調(diào)整；10、要建立科學(xué)的激勵機制，從而引導(dǎo)一線工作人員樂于改變傳統(tǒng)的工作模式，適應(yīng)新的預(yù)算管理制度。