當前語境下的檢察改革趨勢與發展

俞波濤

當前語境下的檢察改革趨勢與發展

俞波濤

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第九部分專門就“推進法治中國建設”對今后一段時期的司法體制、行政體制等改革作出了戰略部署，必將給包括檢察機關在內的國家機關帶來長足和深遠的影響，在給檢察工作帶來新的發展機遇的同時，也帶來了新的挑戰和更高的要求。當前，檢察體制、檢察權力運行機制需要改革的問題還很多。筆者結合十八屆三中全會精神，主要就一些關注度高的重點問題作一番思考與分析。

一、領導體制改革：應由多頭領導向垂直領導轉變

目前，從檢察工作的實踐看，基層檢察機關在接受上級檢察機關領導的同時，還必須自覺接受同級地方黨委的領導、人大及其常委會的監督。地方政府雖不是檢察機關的法定領導機關，但政府在人、財、物的管理上相當程度地“管住了”檢察院，這種“管”實際上也含有“領導”的成分。在這種多頭領導體制之下，弊端顯而易見：一是檢察機關的人、財、物主要受制于地方，在一定程度上導致檢察權地方化，嚴重影響了檢察機關依法獨立公正行使檢察權。二是管人與管事相脫節，事權與財權不統一，使檢察機關的上下級領導關系受到削弱，上令下從得不到很好落實，領導體制的作用得不到有效發揮。三是在經費保障方面，盡管中央近年來逐步加大了轉移支付的力度，但由于經費保障體制還很不完善，經費問題成為制約檢察工作發展的重要因素，尤其是中西部一些經濟不發達地區的檢察機關經費困難問題特別突出。

毋庸置疑，為了保證檢察權的獨立公正和高效統一運行，加強檢察機關自上而下的垂直領導和管理是今后檢察機關領導體制改革的方向。鑒于省級檢察院在地方檢察機關組織體系中居于領導地位，在最高人民檢察院與市、縣級檢察院之間具有承上啟下的重要作用。因此，在檢察系統內部實行省以下垂直領導體制最為適宜。可喜的是，黨中央充分認識到了依法獨立公正行使檢察權和審判權的重要性，十八屆三中全會《決定》指出：要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，這無疑是一項具有試水性和突破性的重大決策。

當然，領導體制的變革不可能一蹴而就，必須有一個從量變到質變的漸進過程。筆者認為，可以分三步走：第一步，目前，要重點理順和規范不同領導主體的領導范圍、程序和方式。第二步，以檢察業務工作一體化為切入點，特別是對檢察權一體化運作過程中，上下級檢察院之間的案件管轄、辦案程序、法律效力及績效考評等問題作出明確規定。可以在條件基本成熟的業務條線試點開展集中辦案工作。比如，針對反瀆案件的特殊性，考慮在市一級檢察機關成立統一的反瀆機構，有效減少地方的不當干預。同時，擴大干部協管范圍，對一些重點業務部門負責人，如反貪、反瀆、偵監、公訴等實行由備案到上提一級管理的轉變。第三步，全面推行省以下垂直領導體制，在此前提下，積極推進財政人事制度改革。一方面，建立檢察機關財政保障體制，可以借鑒海關、稅務機關“垂直領導，預算單列，統一協調，分級負責”的方式，盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障體制，每年由最高人民檢察院根據地方各級人民檢察院的具體情況統一編制財政預算報中央批準，并分級撥付。經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將檢察機關活動經費從地方財政剝離出來，以經濟獨立有效保障檢察權的統一行使。另一方面，改革檢察機關相應的人事管理制度。強化上級檢察院對下級檢察院的組織領導，取消按照地域管轄由地方黨委推薦和考察，同級人大及其常委會選舉任命檢察長、檢察員的做法，按照檢察官的等級由上級檢察機關統一進行任免，真正由檢察機關掌握檢察官職位職級晉升的主導權。

二、人員管理改革：應由同質管理向分類管理轉變

長期以來，我國一直把檢察官等同于行政機關干部，完全套用行政管理模式進行管理。在人員錄用、工作獎懲等方面，與行政機關并無多大區別。甚至在辦案工作中，也一直沿用“辦案人員→科（處）長→（副）檢察長”層層審批的模式，極大地扼殺了檢察官作為檢察權行使主體的地位與作用。同時，由于缺乏科學的分類管理，檢察官與書記員、司法行政人員混崗，職責不清，檢察官不得不專注于一些諸如復印案件材料、查詢相關資料等輔助性的事務工作，妨礙了檢察官素質的提高和辦案效率。而在一些非業務部門，具有法律職務的檢察人員卻因工作性質和工作需要不能履行司法職能，造成這部分司法資源的極大浪費。此外，檢察官的工資、待遇與公務員也幾無差別，從某種程度上講，甚至還低于行政執法機關的公務員。職業準入資格的提高杜絕了許多低學歷的人進入檢察機關的路子，而工資待遇偏低的事實卻使得許多本科以上畢業生不愿選擇檢察官職業。由此造成基層檢察官后繼乏人的問題越來越突出，特別是西部地區檢察隊伍青黃不接現象日趨嚴重。

可以說，檢察機關現行的隊伍管理模式基本上是沿用計劃經濟時代下形成的黨政干部管理模式，把檢察官當成公務員來管理，這并不符合我國《憲法》以及《人民檢察院組織法》、《檢察官法》對檢察官的定位。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯合下發了《關于印發〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》，檢察人員分類管理制度改革意見正式出臺，這為檢察人員分類管理提供了有力的制度保障。十八屆三中全會《決定》也明確指出：要“建立符合職業特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全職業保障制度”。又將這項改革上升到了中央頂層設計的層面，使我們有理由相信檢察人員分類制度改革可以取得預期效果。

筆者認為，基于檢察職業的特殊性，應根據法律及有關政策規定，按照各類檢察人員的工作性質、基本職能、崗位特點和工作規律等進行科學合理的分類管理。這對于優化檢察權配置，形成良好的組織結構體系，實現向更加符合檢察權運行規律的司法管理模式的轉變，具有十分重要的意義。具體而言，第一類是檢察官。指具有檢察官資格，依法行使國家檢察權的檢察人員，包括各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。對檢察官應實行單獨的職務和工資序列，不再按照國家公務員管理機構規定的行政等級標準確定，強化檢察官的職業保障。第二類是檢察輔助人員。指輔助檢察官從事各種事務性工作的人員，包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員等。檢察官助理在檢察官的指導下履行對直接受理的犯罪案件進行偵查，協助檢察官審查各類案件，草擬案件審查報告及有關法律文書等職責。書記員承擔案件的記錄工作，負責案件的收轉登記、歸檔和法律文書的收發轉遞，以及檢察官交辦的其他事項。司法警察辦理傳喚、押解、看管等強制性事項，參與并協助執行強制措施，預防和制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，保證檢察工作順利進行。檢察技術人員接受指派對與犯罪有關的場所、物品、人身、尸體進行勘驗或者檢查，對檢察官承辦案件中的某些專門性問題進行鑒定并出具鑒定結論。第三類是檢察行政人員。指從事行政管理事務，為檢察官行使檢察職權提供后勤保障的人員，主要負責各級人民檢察院的政工黨務、行政事務，為開展檢察工作提供辦公服務、交通服務、行政管理、財物裝備管理等。此外，還必須合理確定檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員的比例，積極推行和完善檢察官統一招錄、有效交流、逐級遴選機制，真正做到人盡其才、才盡其用，將更加精干的力量配備到辦案一線。

三、職務犯罪偵查改革：應由差別對待向優化配置轉變

《決定》提出:“優化司法職權配置，健全司法權力運行機制。”在檢察機關的職權配置方面，最受關注的便是職務犯罪偵查權的配置與運行問題。對此，筆者認為，可從以下幾個方面進行改革：

改革職務犯罪偵查措施。檢察機關在行使職務犯罪偵查權時，與公安、安全等偵查機關并無任何實質性的差異，但在立法上卻始終處于弱勢的位置，一直受到差別化的對待。最典型的就是技術偵查手段的適用問題。新《刑事訴訟法》盡管賦予了檢察機關在職務犯罪偵查中采用技術偵查手段的權力，但卻規定由公安機關執行，這將使檢察機關運用技術偵查的效果大打折扣。檢察機關的決定由不同的機關執行，難免造成一些偏差和負面影響。比如，泄露偵查秘密，降低偵查效率等。實際上，雖然公安機關、國家安全機關擁有技術偵查措施的決定和執行權，但作為同樣擁有偵查職能的檢察機關卻不能同等享有這些權力，體現出立法在偵查手段配置上的不均衡。為此，筆者認為，檢察機關要力爭盡快解決技偵權力的殘缺性問題，主要做好以下幾點：一是全力推進偵查信息化建設，為技偵措施的全面適用奠定必要的技術、信息及經驗基礎。二是積極探索外線偵查措施，不斷完善秘密偵查措施的手段。三是強力推進科技強偵工作，為技偵措施的全面適用積累必要的實證基礎。四是在偵查機構內部設立專門的技術部門，先行自行實施一部分侵權性不強、技術難度不高、歸屬尚不明確的技術措施。在基本條件逐步具備后，可采取自下而上的辦法，與公安機關會簽文件，以公安機關派駐機構的名義獨立開展工作，最終再推動立法的確認。

改革職務犯罪偵查職權配置。法律應擴大檢察機關的偵查權限，賦予檢察機關特別偵查權，更加有力地打擊腐敗犯罪。一方面，賦予與職務犯罪案件相互交織的案件的偵查權。在腐敗犯罪與普通犯罪相互交織的案件中，因為腐敗犯罪案件的證據收集和固定比其他普通刑事案件更難，如果單純從其腐敗犯罪入手，或從犯罪嫌疑人的口供入手，往往收效甚微。如果從相關聯的其他普通刑事案件入手，綜合考慮腐敗犯罪嫌疑人在互涉案件中留下的犯罪“痕跡”和反偵查舉動，就有利于檢察機關及時制定和調整偵查方案和確定偵查方向。統籌考慮兩類不同性質的案件，在偵查謀略上采取以案破案，或者利用其中一案的證據作為偵破另一案件的手段，可以保證證據收集的有效性和準確性，提高偵查水平和辦案質量。另一方面，賦予對職務犯罪案件的上下游案件的偵查權。職務犯罪案件往往具有上下游犯罪，如果職務犯罪與相關犯罪由同一機關管轄，則可以減少對犯罪查辦的難度，統一偵查步驟，協調偵查行為，避免相互扯皮和推諉。許多證據具有“互證性”，特別是人證，同一機關負責，也可減少中間環節，節約司法資源。

改革職務犯罪偵查機構設置。檢察機關的偵查權在內部分屬反貪、反瀆、監所、舉報中心等部門，屬于一種典型的分散型模式，其弱點不言而喻，如導致偵查力量分散、人力資源浪費等。職務犯罪偵查“一體化”的目標是非常正確的，具體來說，可以建立高度集中的“三級一體化”職務犯罪偵查體制。在現有的反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門的基礎上，高檢院組建職務犯罪偵查總局，在各省、自治區、直轄市設立職務犯罪偵查局，在地級市設立職務犯罪偵查分局，區縣則不再設立職務犯罪偵查機構。如果這種調整難度較大，也可以選擇重點進行突破。比如，對于普遍覺得發現線索難、取證難、定性難的瀆職侵權犯罪，有必要從基層檢察院上提一級集中辦案，由市級院統一牽頭指揮辦理。

四、訴訟監督改革：應由統一行使向適度分離轉變

《決定》還提出：“健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督”，“推進審判公開、檢務公開，廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度”，強調“國家尊重和保障人權”。這表明，檢察機關既要不斷強化法律監督職能，也應自覺接受必要的監督制約。

為此，檢察機關要認真貫徹實施修改后的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》，強化公正、程序、證據、效率意識，全面加強對偵查、審判、執行等活動的法律監督，切實尊重和保障人權，維護司法公正。需要注意的是，行使訴訟監督職能要強調檢察機關對訴訟活動的程序性監督，重點是：一是加強對公安機關偵查行為的監督，拓寬發現偵查違法行為的方式和途徑。既要努力從審查批捕案件中獲取監督線索，還要完善提前介入機制，對偵查活動實行同步監督。二是加強對刑罰執行活動的監督，以新《刑事訴訟法》為依據，完善同步監督機制，明確規定發現、審查、處理的相關程序，加強對減刑、假釋和暫予監外執行全過程的監督。三是加強對審判活動的監督，特別是加強對法院終局裁決的監督，通過正確行使抗訴權對法院的判決結果積極進行監督。

同時，檢察權的規范運行也離不開權力制約機制的構建，應當在宏觀體制上進一步推進公、檢、法之間關系的制約機制，確保權力的受制性。可逐步建立控訴權和監督權適度分離的檢察權運行模式。控訴權和監督權是檢察權的兩個重要組成部分，性質和特征的不同決定了二者運行方式、狀態和程序的不同。目前存在的控訴權和訴訟監督權相結合、由一個部門承擔的運行機制，往往導致顧此失彼、互相沖突、此消彼長的弊端，同時，也無法確保監督權的超然、中立和公正行使。因此，很有必要將控訴權和監督權適度分離，由不同的主體來行使。這樣不僅有利于檢察權的公正合理行使，其實也是一個協調和平衡檢察職能與審判職能相互關系的制度安排，從而為檢察活動和審判活動劃定一個清晰的邊界。具體而言，按照控訴權和監督權適度分離的思路，堅持制約和效能的原則，將立案監督、偵查活動監督、審判監督、刑罰執行監督的職權從批捕、公訴部門、控申部門、監所檢察部門中分離出來，設立專門的刑事訴訟監督部門承擔監督職責。同時，訴訟監督運行程序的設計應當遵循“分工負責、互相配合、互相制約”的訴訟規律和“知情、調查、糾正、反饋”的監督活動規律。認真總結訴訟監督工作實踐經驗，對知情的渠道和途徑、調查的主體、范圍和方法、糾正違法的形式和途徑、被監督機關接受監督的義務、監督的效力等程序作出明確的規定，努力構建符合檢察實際的權責清晰、運轉協調、便捷高效、監督有力的訴訟監督權運行程序。

此外，公民參與司法是近年來域外司法改革的一項成功經驗，也是司法獲得民眾信任的重要方式，應當成為構建科學有效的檢察外部制約機制的重要一環。目前，檢察機關已在全國推行人民監督員制度，對于改革和規范檢察權運行具有重要意義。在新形勢下，要確保人民監督員制度最大限度地發揮實際效果，還應積極拓寬監督范圍，不斷規范監督程序，還有賴于相關制度的構建與完善，并進一步推動人民監督員制度上升到立法層面，用法律的形式固定近年來的改革和發展成果。

（作者系鎮江市人民檢察院黨組書記、檢察長）

責任編輯：戴群英