有關農民工人社會保障制度發展“路徑依賴”問題思考

李君艷 LI Jun-yan

（西安財經學院行知學院，西安 710038）

（Xingzhi College of Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710038，China）

有關農民工人社會保障制度發展“路徑依賴”問題思考

李君艷 LI Jun-yan

（西安財經學院行知學院，西安 710038）

（Xingzhi College of Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710038，China）

經過十多年的努力，中國城市農民工人社會保障制度在參保人數、社保基金規模、待遇水平等方面的改革已經取得了矚目的成績，但城市外來務工人員社會保障制度的發展較為緩慢，漸進式道路從總體上符合我國城鄉經濟發展水平較低且發展極不平衡的基本國情,也符合我國整個改革事業和社會保障制度改革的要求，同時要實現制度創新，保障城市外來務工人員在參加社會保障方面的合法權益。

城市農民工人；社會保險；制度變遷；路徑依賴

0 引言

中國的勞動制度經歷了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，這種變遷為社會學家的研究提供了極好的機會。20世紀80年代以來的勞動制度變遷尤其引起學者們的關注，因為勞動制度變遷及其利益關系重構對中國社會的穩定及其發展有著重要影響。以國有企業為例，它在市場化趨向的經濟體制改革和社會轉型的大背景下進行了整理，逐步獲得對工廠企業控制權的一系列的制度變革，包括經營制度、領導體制、勞動就業制度、工資制度、社會保障制度和產權制度。這一系列朝向市場化機制的變革，對企業中統稱為工人的生活境遇產生了重要影響，特別是普通工人。制度變革過程中經理的權力變得獨立而且大為增強，而工人則因為勞動合同制的全面推行以及與此同時遭遇的供過于求的勞動力市場，處于勞動關系的弱勢地位。

1 農民工社會保險的過去

新中國成立后，我國社會保險制度的建立經歷了由“企業辦社會”向政府主導的方向轉變，各個城市在1987年前后開始普遍實行主要以公務員群體、國營企業、集體企業等為保障對象的社會保險制度，保障城鎮居民的最低生活水平，為經濟體制改革做出了重要貢獻，但廣大的農民則成為政策的外圍群體。在當時，農民工大部分集中在特區，很容易成為一個被忽視的群體，由于政策不完善以及經濟方面等條件的不成熟，國家并沒有把農民工納入到社會保險體系中來。因此，在社會保險實行之初，受時代背景、政策制度及經濟條件的制約，很難建立針對農民工這樣一個特殊群體的社會保險體系。

20世紀90年代以來，隨著工業、建筑業以及服務業的快速發展，出現了浩浩蕩蕩的民工潮。農民工人實際上已經成為我國產業工人的重要組成部分，農民工的大幅增加以及他們所處的特殊地位已經引起了國家領導人的高度重視，因此，城市工人社會保障制度已經成為諸多學者和社會界討論的熱點。

2 城市農民工人社會保障制度發展現狀及問題

近幾年，各省市在國家勞動與社會保障部積極政策的引導下，針對農民工的社會保險問題制訂了相應的計劃并予以試行，保障更多勞動者的基本生活權益。在江蘇，如蘇州、昆山、張家港實行一般社會保險，在成都和上海，政府針對農民工群體實行了綜合保險。綜合全國其它省份，農民工就業所在地的社會保障現狀呈現以下特點：

首先，普遍存在參保率低以及退保率高的現象。養老保險作為社會保障制度主體的一部分，目前僅有幾個大城市為農民工實施了社會養老保險，如：2001年9月1日，北京正式實施了《北京市農民工人養老保險暫行辦法》。但是從各城市的制度推行情況來看，由于農民工對其認可度很低，從而導致退保成為一種潮流，在最早推出外來從業人員綜合保險的上海，上海市市長韓正在2009年1月的人民政府召開記者招待會上表示，現在在上海的來自于全國各地的外來務工人員超過400萬，在外來勞動力中，僅有20%的農民工人參保，社保基金管理中心每到春節前便排起了等待退保的農民工長隊。

其次，農民工對醫療保險可望不可求。青壯年群體是目前農村富余勞動力的主體，進城務工難免生病，但是對于貧困沒有足夠醫療費用或相關社保機制的農民工來講，高昂的醫藥費用是一個沉重的負擔，基本屬于自費醫療。調查顯示，外出期間有36.4%的農民工生過病或多次生病。有59.3%的人生病后依仗自己年輕，硬挺過來。另外40.7%的人不得不花錢看病，但是絕大多數費用屬于自費，用人單位支付不足1/12。

再次，缺乏失業保險和生育保險是農民工不公平待遇最突出的表現。同樣面對失業，城市居民可以通過享受補貼來緩解收入來源中斷給生活帶來的困難；但是農民工失業后多數靠自己的積蓄或借助于親朋好友來維持基本生活，甚至一部分人由于較高的消費而選擇離開城市重返家鄉。2001年，根據李強的調查，前者占了77.2%，重返農村的占1.46%，幾乎得不到勞動單位或地方組織的幫助。女性所占的比例在農民工群體中不斷提高，平均年齡為23.38歲，根據第五次全國人口普查數據，男性占據遷移人口的50.4%，女性占了49.6%，但是女職工生育保險基本空白。因此，必須充分重視遷移人口中女性的生育問題。

最后，工傷保險待遇很難得到支付。每年，農民工工傷比例占據了40%以上，而得到真正補償和救助的農民工人數還不到5%。據調查，2012年我國農民工就業規模持續擴大，農民工總量達2.63億人，比2011年增加983萬人，其中外出農民工1.63億人，比上年增加473萬人，參加工傷保險人數達到3600萬人，據此推算參加工傷保險率為13.68%。

3 農民工人社會保障制度發展的“路徑依賴”

受到城鄉二元經濟格局和制度變遷中“路徑依賴”的制約，我國城市外來務工人員的社保制度發展十分緩慢。一旦這種路徑依賴被打破，很容易造成“制度危機”和“制度失范”，“制度失范”根據“社會失范”的定義可以概括為在社會變遷的過程中，舊的社會真空狀態，面對這種危機必須采取漸進的、緩和的改革方式。提高個人的繳費比率有利于擴充社保資金的來源，但同時會增加社會大眾的心理成本，還有政策的變化必然會引起制度運行的載體即組織結構的變化、工作人員的調配、各個部門之間重新劃分職責和協調，這樣社會的一部分經濟利益就會受到損失，因此“路徑依賴”必然減緩制度改革的步伐和難度，尤其是由依賴于土地、家庭非正式的保障網絡向以國家為主導的正式保障方式的轉變，由此增加了把外來務工人員，尤其是農民工人社會保障納入國家正式保障制度的難度。

路徑的選擇是發展外來務工人員社會保障制度的關鍵。漸進式不僅總體上符合我國城鄉發展的基本國情，更符合我國改革事業和社保制度改革的要求，但是卻阻礙了制度的創新。由于我國經濟發展水平不平衡，因此，很難建立統一的外來務工人員的申報制度，因此，可以按照當地經濟水平逐步推進，優先發展具備條件的城鎮社區，在堅持漸進式的同時實現制度創新，保障設計的制度適應其他各項的改革，合理優化配置資源，尤其建立法律制度，不僅是保障外來務工人員權益的基礎，更是保障社會福利制度順利實施的手段。

[1]郭媛媛.淺析城市化進程中的失地農民問題[J].現代商業，2011(02).

[2][美]邁克兒·P·托達羅.經濟發展[M].陶文達校譯，中國經濟出版社，1999.

[3]于德生.淺談建立城市農民工社會保障長效機制的意義及措施[J].商場現代化，2010(16).

"Path Dependence"Issues Related to the Development of Migrant Worker Social Security System

After ten years of efforts,the reform of China's social security system for migrant workers has made remarkable achievements in the number of insurance,social security fund scale,the treatment level and other aspects,but the development level is slow.The gradual way is in line with the basic conditions of China:low urban and rural economic development and highly uneven development,and also meets the requirements of reform business and social security system reform,at the same time it should achieve institutional innovation and protect the legitimate interests in participating in social security for migrant workers.

migrant workers；social insurance；institutional change；path dependence

李君艷（1984-），女，寧夏固原人，助教，研究方向為人力資源管理。

F272.92

A

1006-4311（2014）11-0168-02