醫療改革中行政指導相關問題研究

鄧湘琳　李俊梅

摘 要：隨著我國法治進程的不斷加快和醫療衛生環境的不斷變化，行政指導作為“市場經濟國家關于市場功能、政府角色和行政模式的政策選擇不斷演進的結果，”具有柔和、民主的色彩，既體現了行政行為的目的性，又兼顧了市場經濟的自由性，已成為政府主導醫療改革不可或缺的重要手段。但是，由于我國行政指導法律機制不健全以及現實中政府責任意識淡薄，使得行政指導影響了醫療改革的效果及目標的實現。對此，本文認為，行政指導法治化是促進醫療改革的重要途徑。

關 鍵 詞：醫療改革；行政指導；法治化

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0092-07

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：鄧湘琳（1981—），女，湖南衡陽人，南華大學文法學院法律系講師，碩士，研究方向為行政法；李俊梅（1978—），女，湖南衡陽人，南華大學文法學院法律系講師，碩士，研究方向為民商法。

基金項目：本文系南華大學（校）社科基金資助項目“新醫改中的行政指導法治研究”的階段性成果，項目編號：2010xsj11。

一、醫療改革中行政指導法治化的必要性

行政指導是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣的經濟和社會管理需要，適時、靈活地采取符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求行政相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。[1]

當代行政法意義上的行政指導這一概念首先出現于“二戰”后的日本，目前，在歐美國家多稱為非強制性行政行為或非正式行政行為。

最早對其進行學術概括和論述的是日本學者林修三先生。他在《關于所謂行政指導》一文中將行政指導解釋為：“不是行政機關就某個行政領域內的事項，作為執行和適用法令而以國家強制性權力對特定的個人、法人、團體進行命令和強制，也不是行政機關在任意的基礎上又基于法令的根據而對上述相對人進行指導、勸告和建議等等，而是行政機關并非基于法令的根據而就某個行政領域內的迫切希望和期待相對人按行政意圖去做的事項，以指導、勸告和建議等方式向相對人做工作，促使其自愿協力和同意去行動。”

學者羅豪才認為，行政指導是現代政府施政的中心。行政指導體現了一種深厚的人文精神，這種精神就是平衡。同時，他指出：“行政指導平衡了公共權力與公民權利之間的關系，通過平衡主體的權利義務關系達到平衡兼顧公共利益與公民利益的目的，達到社會協調發展的目標。”[2]

隨著行政指導在醫療改革中被廣泛采用，通過建議、勸告、引導、利益誘導等多種形式進行的行政指導已取得了明顯的效果。但行政指導作為“二戰”后才出現的一種新型的行政方式，其理論研究尚不成熟，法律機制尚不完善，政府主導的醫療改革還存在諸多問題。而行政指導法治化，無論是對醫療改革、行政主體和行政相對人而言，都具有十分重要的意義。

（一）有利于政府更好地履行法律義務

醫療改革是一項十分艱巨而復雜的工作，政府對此負有重大的責任。但行政指導的做出往往沒有明確的法律依據，因而會出現很多弊端。政府通常會根據自己的意志做出行政指導，在應該承擔責任積極行政時，怠于行使；在應當放權社會消極行政時，又會利用其優勢地位變相強制行政。這種沒有法律約束的自由行政方式勢必不利于“建立中國特色的醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務”這一行政目的的實現，同時也侵害了行政相對人的合法權益。行政指導法治化將確立行政指導的基本原則，健全行政指導制度，明確行政主體的權力和義務，實現權、責、利的統一。

（二）有利于保護行政相對人的合法權益

原有的行政救濟途徑排除了行政指導的責任追究，行政主體往往會利用這一規則漏洞任意做出行政指導，規避本應承擔的法律責任，使得行政相對人在接受行政指導遭受損害時救濟無門。行政指導法治化可以通過完善救濟途徑，明確規定行政指導中行政相對人的權利和義務，從而達到保護行政相對人合法權益的目的。

（三）有利于增強醫療改革的效果

醫療改革的任務是“建立中國特色的醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，提高全民健康水平”。也就是說，政府要為全民提供優質的公共衛生服務。當前，轉變政府職能，就是要求政府在提供公共服務時要改變一手包辦的做法，將政府主導與市場要求進行有機結合，這不僅是醫療改革的基本原則，也是社會發展的必然結果。行政指導作為政府行政的重要手段，在醫療改革中發揮了重要作用，但由于其制度本身不完善，在實踐中仍會阻礙醫療改革的進程。行政指導法治化能夠規范行政指導行為，進而提高醫療改革的效率。

二、醫療改革中行政指導存在的主要問題

行政指導被積極而靈活地運用于突發性公共衛生管理領域，并在該領域中逐漸被人們所接受，政府也將其廣泛運用于醫療改革中。但從現階段行政指導的實踐來看，其普遍存在著行政主體行為動機的非正當性、程序缺位、救濟途徑不暢通等問題。

（一）行政主體行為動機的非正當性

對于行政指導來說，指導方在作出指導行為時，必須出于善良和純正的動機，否則就不具有正當性。隨著我國依法治國進程的加快和行政相對人權利意識的提高以及行政救濟途徑的不斷完善，不僅使行政主體肆意侵犯公民合法權益、任意行政的做法得到了遏制，而且行政主體的任何行政行為都被納入到了法治的框架中，受到法律的監督和約束。所以，對于醫療改革這一關系民生的工作，出于對自我利益的保護，導致行政主體往往會運用行政指導這一行為方式來主導醫療改革。行政主體的心理狀態是：改革成功，是政府選擇的行政指導行為正確；改革失敗，是市場機制失靈，是市場沒有做好與政府行政指導的對接。因而行政主體在運用行政指導來主導醫療改革時，其動機往往出于規避責任（承擔責任意味著行政主體的績效和領導的榮譽受到影響），怠于行政（不做不錯，多做多錯），具有非正當性。

行政指導行為的非正當性外因往往表現為行政主體對應當考慮的因素不予考慮，不應當考慮的因素卻過多地予以考慮；而其內在原因主要是出于某種不正當的利益追求。正因為如此，才使得行政指導出現了行為目的與行為效果背道而馳的結果。例如意旨解決看病難、看病貴的行政指導行為，政府建議“三甲”醫院的優秀醫生到下面醫院坐診、手術，其目的是提高下級醫院的醫療水平，緩解大型醫院的就診壓力，節約患者的費用。但因為政府的這一行為動機是規避責任，所以，政府并未針對該措施制定具體化和規范化的制度，如對接下級醫院對本院醫生相應的培訓計劃和效果跟蹤，下級醫院聘請上級醫院醫生的條件和時間限制等等。在實踐中，下級醫院大量聘請上級醫院的醫生，甚至全年由上級醫院輪換派優秀醫生坐診，使得下級醫院的醫生怠于提高自身醫療技術，復雜手術、疑難病癥均交由上級醫生處理，本身只處理簡單的病癥甚至僅僅負責寫病例等。而上級醫院的醫生一方面因為就診的病人特別多，另一方面到下級醫院走穴能獲得更多的收益，所以致使其不愿意接收有醫保的病人，而將床位留給全自費的病人，這就使得一些患者到大醫院就診花費了更多的費用。

（二）行政相對人的抵觸心理

正是因為行政主體行為動機的非正當性，使得一些行政指導行為并沒有經過嚴格和科學的論證以及群眾的廣泛參與，導致其缺乏透明度和民主性。特別突出的是一些行政指導行為及其保障措施在實踐中往往變成了命令行為和強制措施，侵害了行政相對人的行為選擇權與合法利益，以致出現了行政相對人“既盼望行政指導又害怕行政指導”的現象。

在民眾普遍質疑政府行政指導行為合法性的現實情況下，對于行政指導尤其是部分異化為行政命令的行政指導，行政相對人產生了強烈的抵觸情緒。一般而言，任何組織和個人的行為總是發生于特定的社會環境之中，普遍的社會心理狀況如何，對于該行為的結果影響很大。就行政指導行為而言，在我國的具體社會條件下，社會成員對于行政指導的認同和期望程度包括行政相對人對作為指導者的行政機關抱何種心理，這是行政指導措施發揮實際作用和效果的重要因素。[3]如果面對行政主體的建議、鼓勵、勸告等行政指導，行政相對人沒有任何回應，那么行政指導的行為目的就無法實現，行政指導的意義也就不復存在。

（三）行政指導程序缺位

行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政行為有單行法（包括實體法和程序法的內容）的約束，行政合同受《行政法》和《合同法》的雙重約束。而行政指導作為現代行政的一種重要補充和替代，一方面，因其柔性、非強制性的特點，對行政相對人沒有拘束力、強制力，行政相對人在自愿的情況下，對于行政主體的建議、鼓勵、勸告可以作出或不做出某種行為；另一方面，行政指導的內容和范圍經常發生變化，具有很大的靈活性，因而從實體法上確定法律關系的權利義務有一定的困難。

實體法和程序法是實現依法治國的雙重保障，但在行政指導的實體法不完善的情況下，我國行政指導的程序法亦是缺位的，這就導致了行政指導行為規范化、制度化程度不高。然而，行政主體對于是否以及如何實施行政指導具有相當大的自由裁量的余地，如果相關部門不設法加以規范，則行政機關濫用行政指導達成不正當的目的將無法避免。同時，由于行政實體法不可能提供詳盡的行政指導行為依據，因而規范行政機關的行政指導行為的重任仍然要由行政程序法來完成。[4]（p155）

（四）行政指導救濟途徑不暢通

行政指導作為一種新型的行政活動方式，難免存在違法運用、不當運用或出現失誤的情況，所以，需要加以監督約束和設定救濟辦法才能有效運作。按照現代法治的要求，“有損害必有救濟”，但實踐中相關的法律規定明顯缺失，運作機制也不完善。例如《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條將“不具有強制力的行政指導行為”排除在行政訴訟的受案范圍之外。該條款一方面強調了行政指導的非強制性特征，并且指明了實踐中的行政指導行為常常發生異化，成為具有強制力的行政命令；另一方面也明確了行政指導行為的不可訴性。

將不具有強制力的行政指導行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，就意味著當行政相對人的合法權益受到行政指導行為的損害時，無法通過司法途徑獲得救濟。而在行政法律關系中，行政主體作為權力的擁有者，因其特殊的優勢地位，常常發生侵害行政相對人合法權益的情況。而在行政指導實踐中，行政相對人往往被迫接受行政指導以達到行政主體的行政目的。

行政指導救濟途徑不暢通，不僅會導致行政相對人受損的合法權益因得不到應有的救濟而顯失公正，而且還降低了行政相對人對行政指導的信任度和安全感，最終弱化了行政指導的效果。

三、醫療改革中行政指導的法治化路徑

（一）嚴格遵守法治原則

法治原則的基本含義是指行政主體在實施行政指導時，必須以現行有效的法律規定及其精神為依據，不得任意實施行政指導，更不得假借行政指導之名侵害行政相對人的合法權益。

法治原則不等同于合法性原則，不僅包括行政主體實施行政指導不得超越職權，行政指導的內容合乎法律規定和法律精神，而且還包括行政指導合理性的思考以及行政指導必要性和動機正當性的考量。

在私法關系中，一般不過多考慮動機問題；但在公法關系中，卻需要較多地考慮行為動機。行政指導行為的動機如何，在該行為進入各種監督和司法審查過程后，往往會受到爭議各方和裁斷者的特別關注。判斷一個行政指導行為的正當性及其責任問題時，除了堅持客觀上的法治原則外，還須適當地考察其行為動機。對于指導者的動機不純或者存在嚴重主觀過錯的行政指導行為，無論最終判明由誰承擔法律責任，指導者都應承擔對其更不利（指與其沒有嚴重主觀過錯時相比更不利）的考量結果。[5]所以，保證行政指導動機的正當性，是法治原則在行政指導中的延伸和體現。

（二）建立健全行政指導法定程序

行政指導程序是行政主體實施行政指導行為時必需遵守的步驟、方式、順序和時限的總稱。作為一種約束機制，完整、科學的行政指導程序能夠有效監督行政指導行為的運作過程，控制行政主體違法或濫用公權力，保障行政相對人運用程序權利維護自己的合法權益，減少行政指導行為違法的發生率。

目前，我國正在制定統一的《行政程序法》，在該部法典中擬設專門章節對行政指導行為加以必要的程序約束，旨在有效地將行政指導行為納入法治化軌道， 但是關于行政指導的很多理論和實踐問題尚未解決，所以立法工作仍然存在很多困難。

在醫療改革中，行政主體在實施行政指導行為時具有很大的自由裁量空間，指導方式包括發布導向性政策，發布官方權威信息，對行政相對人進行勸戒、勸告、表彰、獎勵、示范等，導致遵守統一的行政指導程序十分困難。為此，必須加快行政指導程序的研究與立法工作。在醫療改革中，要借鑒國外的立法經驗，建立健全包括信息公開、專家論證、聽證、說明理由等環節的行政指導程序。

⒈建立行政指導信息公開制度。行政主體在做出行政指導之前，應當將行政指導的目的、內容、理由、依據、實施者以及背景材料等以書面或者其他方式向當事人公開。[6]并且，當事人提出要求時，必須交付記載了上述事項的書面指導。[7]（p105）

信息公開制度要求衛生主管部門將其行政指導的內容以書面或口頭的方式通知行政相對方，使行政相對方知悉指導的具體內容，以便相對方決定是否接受指導。相比而言，信息公開程序在我國醫療衛生管理中是一個比較欠缺的環節，受傳統的行政模式、命令模式以及醫療政策、計劃的影響，行政機關在推行醫療改革方案時，往往基于自信和習慣，簡單地做出行政命令，而不向相對方說明這些命令、決定的目的、依據等。

在大量的醫療改革實踐中，行政主體對于行政指導并不注重信息公開程序，對作出行政指導的事實依據和法律依據，行政相對人并不充分了解，這勢必會影響醫療改革中行政指導的效率。因為行政指導的實施本身需要得到行政相對方的同意或協助，這就要求行政相對方必須對指導內容有全面的了解。否則，行政相對方或者無法接受指導，或者被迫接受、消極配合，這都會導致衛生主管部門的醫療改革目標難以實現。在我國城鎮居民社區醫療制度運行過程中，作為利益誘導型的行政指導，因為政府對于城鎮居民基本醫療制度的解釋、說明、宣傳不到位，信息公開效果不理想，盡管該制度對民眾十分有利，但其在運行中卻受到了冷遇，其覆蓋面和影響效果遠遠低于新型農村合作醫療制度。因此，信息公開制度作為行政指導的重要程序，應當以書面或口頭的形式做出，如果是以不特定多數人為對象的行政指導，還應當積極主動、詳細具體、多渠道或多方式地公開、宣傳行政指導的目的、內容、理由、依據以及背景材料等。

⒉建立行政指導聽取意見制度。傳統意義的聽取意見也稱“聽取對方意見”，是指行政機關在作出行政決定前通過一定方式聽取行政相對人和權利受決定影響的其他人的意見和程序的制度。

隨著行政指導在實踐中的廣泛運用，雖然其行為的“利”與“不利”難以判斷，但其行為在特定情況下仍然會對行政相對人的權益造成影響，而行政相對人的意見陳述常常會影響行政指導的具體內容乃至效果，所以，聽取意見制度也適用于行政指導行為，即建立行政指導聽取意見制度。

⑴建立行政指導聽證制度。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）首次將聽證制度引入我國，《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》更進一步確立了行政許可聽證案卷排他原則。對此，筆者不僅建議將聽證程序引入到醫療改革行政指導中，而且建議確立行政指導聽證案卷排他制度。承擔醫療改革職責的行政主體將一項指導意見公布之后，行政相對人如果對指導有異議，或者認為該行政指導會侵犯其合法權益，均可以要求做出行政指導的行政機關舉行聽證。并且行政機關的決定必須根據聽證筆錄作出，不能在聽證筆錄之外，以當事人不知道或者沒有論證的事實作為根據，否則，行政指導無效。唯其如此，聽證程序之于行政指導才不會流于形式，才能真正保障程序權利。例如醫療改革中公立醫院的民營化改革政策，從2006年開始，我國鼓勵公立醫院民營化，到2010年又呼吁民營醫院回歸公立化，其目的均是為了解決“看病難，看病貴”的問題。但短短幾年間，行政目的相同，政策卻相反， 使得行政相對人對行政機關的行政指導產生了對抗心理。 因此，醫療改革中行政指導聽證程序的運用十分必要，其可以參照《行政許可法》中有關聽證程序的規定。

⑵建立陳述意見制度。行政機關作出決定前聽取行政相對人的意見已經成為現代行政程序法的基本制度之一。在我國，行政機關作出行政決定時聽取意見的形式有很多種，其中，聽證專指以開聽證會的方式聽取對方意見的制度，而對聽證之外聽取意見的程序沒有專門的描述和規定，這就造成了聽證之外的聽取意見制度不受重視，而聽證程序因其正式和復雜，其啟動條件會受到嚴格限制。

陳述意見是對行政機關采用聽證之外的形式聽取當事人意見的程序的統稱。該制度散見于《行政許可法》等單行法之間，沒有專門的名稱，也欠缺完整的程序規則。所以，筆者認為，應建立并完善行政指導陳述意見制度。這就要求行政主體在作出行政指導之前必須進行調查研究，作出行政指導之時向行政相對人全面展示其行政指導之目的、內容、專家論證等材料并給予行政相對人陳述意見之機會，以達到保護行政相對人合法權益和提高行政指導質量及效率的目的。

（三）完善行政指導法律救濟制度

所謂行政指導救濟制度，是指當行政相對人認為在行政指導過程中因指導方的責任造成其合法權益受到損害時，或認為聽從行政指導后其利益犧牲太大時，通過法定渠道就該行政指導行為及其后果進行爭議，以求得到及時有效的裁斷和救濟的法律制度安排。[8]

目前，我國行政指導存在的主要問題除了行政主體行為動機的非正當性、行政指導程序缺位以外，行政指導救濟途徑不暢通的問題尤為突出。所以，完善行政指導法律救濟制度迫在眉睫，唯此，才能有效地保護行政相對人的合法權益，規范行政指導。

⒈健全行政復議制度。行政復議的實用性和有效性已在實踐中有所體現。有些國家的行政復議制度對復議范圍規定得比較靈活，只要有“利益損害事實”和一定的聯系因素存在，即可對包括行政指導行為在內的行政機關的絕大多數行為向法定機關申請復議。[9]

目前，《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第6條既未將行政指導與行政處罰、行政強制、行政許可等具體行政行為明確列舉出來，也沒有將行政指導排除在行政復議的范圍之外。而2007年出臺的《行政復議法實施條例》也未將行政指導補充進入行政復議的范圍。所以，擴大行政復議的范圍，有利于健全行政復議制度，完善行政指導救濟制度。

⑴從立法層面完善救濟途徑，修訂《行政復議法》，明確將行政指導納入到行政復議的范圍。即當行政相對人認為其合法權益受到行政指導侵害時，行政相對人依法律的明確授權，有權向復議機關提出對該行政指導行為進行合法性、適當性審查。復議機關不得以任何理由拒絕。

⑵在法律沒有明確立法的現實情況下，我們仍然可以通過對《行政復議法》的立法目的和其它條款的解釋來確定行政指導是否屬于行政復議的范圍。

首先，通過對《行政復議法》的立法目的進行解釋來擴大行政復議的范圍。《行政復議法》第1條明確規定了行政復議的立法宗旨，即“為了防止和糾正違法的或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”“保護合法權益” 是《行政復議法》的出發點和落腳點，也是行政復議制度的根本目的。所以，當行政指導侵犯行政相對人的合法權益時，相關部門有權通過復議途徑審查其合法性與合理性，解決行政糾紛。

其次，通過對具體規定行政復議范圍的法條進行解釋來解決行政指導的可復議性問題。《行政復議法》第6條規定：“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。”由于行政指導的非強制性和需要行政相對人協作的特征，傳統行政法學界一直對行政指導的性質爭論不休，受此影響，立法并未將行政指導與其它具體行政行為并列列舉出來，以此明確行政指導的具體行政行為性質。司法界與法學理論界也以行政指導不屬于具體行政行為為由將行政指導排除在行政復議的范圍之外。

然而，隨著社會的不斷發展，行政法學界關于行政指導的理論也日漸完善，時至今日，行政法學界對于部分行政指導屬于具體行政行為的一種已經達成共識， 所以，傳統行政法領域將行政指導排除在行政復議范圍之外的障礙已經清除，具體行政指導當屬行政復議的范圍。而抽象行政指導應根據《行政復議法》關于部分抽象行政行為的附帶審查規則來確定其是否屬于復議范圍以及如何適用行政復議。

⒉完善行政訴訟制度。行政訴訟是在行政行為違法的情況下，對行政相對人合法權益遭受損失時的一種相對公平的救濟方式。作為“公民權利保護的最后一道防線”的行政訴訟是行政指導救濟制度的核心。但目前我國的行政訴訟制度卻將行政指導排除在行政訴訟受案范圍之外。

與行政復議制度一樣，根據我國《行政訴訟法》第11條的規定，行政訴訟受案的范圍既不肯定也不否定行政指導的可訴性，行政相對人在認為其權益受到侵害時，完全可以根據《行政訴訟法》第11條第1款第8項“認為行政機關侵犯其人身權、財產權的”和第2款“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的規定，對具體行政指導提起行政訴訟。但遺憾的是，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》卻將行政指導明確排除在行政訴訟的受案范圍之外。

按照“有損害必有救濟”的法治原則，當行政相對人的權益受到違法的行政行為侵害時，該行政相對人就有權獲得救濟。但司法解釋的排除性解釋卻使得大量的違法行政指導免除了責任，游離在法制監督之外；甚至行政復議機關也以行政復議是銜接行政訴訟的救濟制度，其受案范圍應保持一致為由，拒絕對行政指導侵權案件的受理。

筆者認為，為了保護行政相對人的合法權益，約束行政主體不斷膨脹的行政權，必須擴大行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟制度。與行政復議不同，由于最高人民法院排除性的司法解釋不能通過對具體法條的解釋來擴大行政訴訟的受案范圍，而只能通過立法的方式將行政指導納入到行政訴訟的受案范圍之中，即修訂《行政訴訟法》，將行政指導寫入《行政訴訟法》第11條，刪除《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款第4項：“不具有強制力的行政指導行為”。

（四）對行政指導進行類型化處理，有針對性地實施救濟

⒈對具體行政指導的救濟。對于為行政相對人謀利的助成性行政指導和調整性行政指導，有的學者認為，行政相對人是否接受行政指導完全取決于其自主意志，接受與否也不直接造成“利益受損”，所以不適用行政復議。但筆者認為，雖然助成性行政指導和調整性行政指導的決定權在于行政相對人，但行政主體擁有行政相對人所不能比擬的技術、經濟、資源等優勢，并且行政主體以實現行政目標和增進公共福祉為其當然職責，行政相對人會對政府的權威性、公益性及專業性產生心理上與事實上的依賴，所以筆者建議，助成性行政指導和調整性行政指導如果產生了侵害行政相對人合法權益的后果，仍然可以適用行政復議。比如2010年開始的免費醫學定向生計劃就是典型的助成性行政指導。衛生部門和教育部門利用經濟和資源的優勢，通過免學費、住宿費和提供生活補助費的方式，引導高中畢業生報考免費醫學專業，代價是畢業后定向到基層醫院工作7年。如果學生就讀該專業畢業后，衛生部門拒絕履行承諾，那么在沒有簽訂行政合同的情況下，該學生可以保護信賴利益為由申請行政復議來維護自我權益，糾正行政機關的錯誤行為。

⒉對抽象行政指導的救濟。抽象的行政指導以指導性法律、法規、規章、指導性政策、指導性計劃、行政綱要以及信息指導的形式出現，是具有一定權力層次的行政機關對不特定多數人作出的普遍性行政指導。

目前，在國內外行政法學領域，關于抽象性行政行為可訴性問題仍然未能達成一致，司法實踐中對抽象行政行為的可訴性問題也未能解決，所以，對抽象行政指導的可訴性還有待進一步研究和實踐。在當前的理論研究和現實環境下，抽象行政指導仍然是不可訴的。隨著現代民主法治的不斷推進，將抽象行政行為納入司法審查范圍是必然趨勢，即將抽象行政指導納入行政訴訟救濟范圍。

適度引入西方的公益訴訟制度是另一種有效的解決辦法。當抽象行政指導行為導致某一地區的不特定行政相對人的合法權益受到損失時，與作出該行政指導行政機關同一級別的人民檢察院可以針對具體情況獨立立案偵查，依法向同級人民法院提起對行政機關的行政訴訟，以保護不特定多數行政相對人的合法權益，為其爭得賠償或者適度的補償。這樣的公益訴訟從保護公眾利益的角度出發，解決了個人舉證不利的問題，同時也避免了重復訴訟給司法資源造成的浪費，是一項相對比較完善的制度。

【參考文獻】

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[9]莫于川.行政指導救濟制度研究[J].法學家，2004，（05）：138.

（責任編輯：高 靜）

Abstruct：As the accelerating process of the rule of law and the constant change of social environment of medical treatment and public health，administrative guidance is the evolving result of market economy choices among the functioning of markets，the role of government policy choices and administrative patterns.The character of administrative guidance is soft and full of democracy，which not only embodies the administrative acts of purpose，but also takes into account the freedom of the market economy.It is an indispensable part of the government-led healthcare reform.Due to the imperfect of administrative guidance legal mechanism and the weakness of government responsibility，administrative guidance has a bad effect on the health care reform and is even contrary to the rule of law. Therefore，legalization of the administrative guidance is effective access for the administration of law and health care reform.

Key words：health care reform；administitive guidance；legalizaition