加拿大環境影響評價制度的比較與啟示

李醒　田瑤

摘 要：加拿大從20世紀70年代就開始發展環境影響評價制度，至今其涉及環境影響評價制度的法律法規不計其數。加拿大有關環境影響評價的法律主要是《加拿大環境評價法》，該法明確規定了環境影響評價的主要目的，歸納為謹慎行事、預防污染、重視合作以及鼓勵公眾參與。而加拿大環評制度的主要內容也很好地體現了這一原則?！都幽么蟓h境評價法》第19條規定了環境評價的主要內容，其中的可替代性方案、緩解措施以及研究委員會的報告都是該部法律中比較有特色而且值得研究的內容，這些嚴格謹慎的規定使加拿大環境影響評價制度可以發揮更大的作用，更好地預防污染，保護環境。本文以介紹和分析加拿大環境評價制度的對象和內容為主，并對比分析我國環境影響評價的內容，旨在為完善我國環境影響評價制度有所啟示和借鑒。

關 鍵 詞：加拿大；環境評價制度；環境評價內容；制度比較

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0099-04

收稿日期：2014-02-22

作者簡介：李醒（1988—），女，北京人，北京市大道政通律師事務所實習律師，法學碩士，研究方向為環境與資源保護法；田瑤（1960—），女，北京人，中國政法大學法學院教授，研究方向為憲法。

加拿大于1973年實行環境影響評價制度，但并沒有以法律的形式確認，而是以內閣的政策加以規定。同時，加拿大環境影響評價制度的名稱有所改變，即環境評價制度。加拿大最初的環境評價，是以自我評價為基礎，政府各部門制定并采用內閣部審查程序，如果條件許可，還會安排集會征詢公眾意見，具有重大影響的項目還要向加拿大環境部提交評價小組審查申請，審查小組由環境署的官員組成。[1]（p42）1984年，加拿大出臺了“環境評價與審查程序指南命令”，以法律的形式確定了環境評價制度。之后，加拿大部分省份也以法律的形式確立了環境評價制度。1992年，加拿大頒布了《加拿大環境評價法》，詳細規定了環境評價適用的條件、評價程序、評價方式、公眾參與方式等方面的法律規定。1999年，在《加拿大環境評價法》的基礎上，加拿大制定了《加拿大港口管理局環境評價規則》。涉及加拿大環境評價制度的其他法律法規還包括2006年制定的《加拿大境外項目環境評價規則》、《原住民石油天然氣環境評價規則》以及2006年實施的《聯邦授權的合作項目的環境評價程序和要求規則》等等。

加拿大在《加拿大環境評價法》中確立了環境評價制度的目的即謹慎行事與預防污染、重視合作以及鼓勵公眾參與。①尤其在環境評價的內容上，嚴格遵循了謹慎行事與污染預防的原則。同時，謹慎行事的原則在1999年的《加拿大環境保護法案》中也得到正式認可和體現。

一、加拿大環境評價的對象

加拿大環境評價的對象主要規定在《加拿大環境評價法》第13條至第15條以及其他涉及環評制度的規范性法律文件中，如《包含目錄規章》和《排除目錄規章》等。具體分為以下三類：

⒈法案明確規定的擬定項目。根據《加拿大環境評價法》第13條至第15條的規定，環境評價的對象主要有三種情形：第一種是由《加拿大環境評價法》直接規定需要做環境影響評價的擬定項目，即《加拿大環境評價法》第15條（a）-（c）項規定的內容：⑴由加拿大核安全委員會擬定的計劃，即在核安全管理法案規定下的活動，或與核安全委員會相關的活動；⑵與加拿大國家能源部相關的擬定項目，即是由國家能源部法案及加拿大油氣操作法案規定下的擬定項目，或是由加拿大能源部規定的相關擬定項目；⑶有關聯邦授權的擬定項目，即聯邦機關的有關項目或根據聯邦規定的某些活動；①⑷有關環境評價署的擬定項目，即根據《加拿大環境評價法》第84條（a）規定進行的擬定項目。所有上述涉及的擬定項都必須要進行環境影響評價。

⒉環境部長指定的需要做環境評價的擬定項目?！都幽么蟓h境評價法》賦予環境部長的權力之一就是制定某些擬定項目來進行環境評價，但此類項目必須符合兩個條件：其一，該物質工程可能造成重大的環境影響；其二，公眾對于這項活動所造成的環境影響可能引起部長做出制定環境評價的命令。但部長的這項權利并不是絕對的，當所涉及的活動已經開始施工，由此引發的周邊環境已經有所改變，或是該項目已由聯邦機關根據議會的法案行使部分或全部職權時，部長無權指令該項目再進行環境評價。[2]可見，《加拿大環境評價法》在賦予部長一定職權的同時，也限制其行使這項權力，以保障環境評價的指令沒有被環境部長濫用，從而使擬定項目申請人的權利得到保護。

⒊其他物質工程。其他擬定項目中主要包括兩種情況：一種是根據加拿大《包含目錄規章》中列舉的特定領域的相關物質工程，如國家公園及保護區的施工行為，野生動物，漁業，垃圾處理等等；另一種就是除此之外的其他物質工程。這兩種情況下的物質工程的環境評價不是必須進行的，而是要根據有關機關的初步審查后，才能決定是否要做環境影響評價。另外，加拿大還制定了《排除目錄規章》，其主要列舉了不需要做環境影響評價的物質工程。②加拿大并沒有在《加拿大環境評價法》中包含戰略環境評價，但這并不表明加拿大忽視了戰略環境評價的部分。在20世紀90年代，隨著加拿大環境評價制度的發展以及對環境問題的重視，加拿大各種戰略環境評價的規定也逐漸明朗，其戰略環境評價的程序作為非法定程序與其他擬定項目環境評價立法相分離，并明確規定了戰略環境評價的對象，即有關政策和規劃的提案。[3]（p194）1999年，加拿大還制定了專門針對戰略環境評價的《政策和規劃的環境評價程序》及《政策、規劃和提案的環境評價內閣指導方針》。從2004年開始，加拿大所有聯邦部委及機構在實施全面的戰略環境評價后均需提交環境影響報告。目前戰略環境評價雖沒有完全法律化，但其立法的趨勢指日可待。

二、加拿大環境評價的主要內容

加拿大環境影響評價的內容主要規定在《加拿大環境評價法》第19條中。筆者認為，在加拿大環境評價內容中有三點值得研究，即環評報告中的可替代性方案、擬定項目的緩解措施以及研究委員會根據擬定項目所做的報告。

⒈環境評價報告的主要內容。《加拿大環境評價法》第19條對環境影響評價的內容做出了詳細的規定，相關責任部門或審查小組在審查環境影響評價時，在環境影響報告書中應當考慮以下內容：⑴項目的環境影響，包括與項目相關的有可能發生的故障或意外事故的環境影響、項目與其他已經或者將要實施的項目或與其活動結合起來可能導致的任何最終對環境的影響；⑵根據上一條所規定的影響的重大程度；⑶公眾對于該項目的評論；⑷技術上或經濟上可行的措施以及可以緩解項目嚴重影響環境的措施；⑸該項目實施后的需求；⑹項目的主要目的；⑺技術上或者經濟上對環境影響可行的替代方案；⑻可能由環境引起的對該項目的變化；⑼根據第73條或第74條③建立的委員會對該項目所做的相關研究的結果?？梢钥闯?，加拿大對于環境影響評價的內容有著較為細致的規定。其對于“擬定項目”對環境的影響并不僅限于現階段的項目，而是將其與之前已有的、或正在建設的、或與其相關聯的項目一起作為環境影響評價所考察的內容。將“擬定項目”放置在一個整體的考察環境中，有助于高效、全面地進行環境影響評價。

⒉可替代性方案。加拿大環境影響評價規定擬定項目的環境評價報告中需要包含該項目的可替代性方案?？商娲苑桨覆粌H是使項目順利通過環境影響評價或是在緊急時刻能夠減緩環境影響的替代措施，更為潛在的當事人在司法審查時提供了一個機會，以確保可替代性方案在環境影響評價的過程中被合理檢驗。[4]法案中所提到的可替代性方案，在范圍上可以是整個項目的規模，也可以是小于整個項目規模的可替代性方案。同原項目一致規模的替代性方案，其目的在于在某些情況下替換掉整個項目，故法案規定并不考慮此類可替代性方案與其擬定項目最初的業務范圍是否一致。比如，生產某種能源項目的替代方案是生產另一種能源，制作方式并不一致，但這并不影響可替代性方案。需要注意的是，這里規定的可替代性方案必須是具有可實踐性的，如果缺乏可行性則失去了可替代性方案的基本作用。然而，該法中的可替代性方案也是有缺陷的，雖然環境影響評價的內容必須包含可替代性方案，但在實踐中，法案并沒有要求在何種情形下有義務選擇對環境影響較小的可替代性方案。如果在司法實踐中無法確立一個強制的選擇最優原則，即選擇對環境影響最小的項目，則可替代性方案很容易失去其原本的作用。

⒊緩解措施。加拿大環境影響評價規定環境評價必須考慮制定緩解對環境有重大不利影響的措施，這是為了在最大程度上減少擬定項目對周邊環境可能造成的影響。《加拿大環境評價法》中對于緩解措施也做了定義：是指消除、減少或控制擬定項目對環境的重大不利影響，包括以代替、歸還、補償或其他方式恢復對環境造成的任何影響。其實，此處的減緩、減輕措施可以有多樣化的解釋。[6]根據法案中的定義以及第19條的規定，環境影響評價并沒有對減輕措施設定最低程度的要求，因此減緩、減輕措施的標準根據實際情況存在多種解釋的可能性。筆者認為，之所以這樣規定主要是由于很多擬定項目沒有統一的減緩措施的標準，因此將這個問題留給審核機關以及法官根據實際情況進行自由裁量更為妥當。

⒋研究委員會的報告。加拿大環境評價內容中比較有特點的一個規定是有關研究委員會的研究報告。與我國環境影響評價報告由建設單位聘請有資質的機構進行評價有所不同，加拿大設立了研究委員會來負責專業評價，該委員會并不是由擬定項目的責任者負責組織，而是由環境部長指派，這樣就可以在很大程度上避免不公正的問題。同時，這個由部長指定的委員會只適用于環境影響評價報告是為了現存或者將來在聯邦土地上完整的項目的情形，如果所研究項目只有部分在聯邦的土地上或者根本不在聯邦的土地上，則需要根據法案規定的讓有管轄權地域的機構或個人簽訂協議來制作研究報告。這樣的規定使得很多聯邦涉及的項目都可以通過研究委員會進行嚴格的審核。其實，加拿大的環評報告所需要考慮的內容也是不斷增加的。當前的《加拿大環境評價法》是2012年12月的最新修改版，比較幾年前《環境評價法》的內容增加了近一半的要求?？梢?，加拿大有關環境評價的嚴謹度越來越高。

三、中加環境影響評價制度的比較與啟示

我國與加拿大有關環境影響評價的內容，有區別也有相同點。我國將需要做環境影響評價的建設項目分類，并且根據不同類型的項目編寫不同種類的環境影響評價報告；加拿大則沒有對擬定項目的評價報告類型作具體分類，而是將所有擬定項目所要考慮的環境評價內容作了統一的規定。在環評報告的具體內容上，加拿大對環境影響評價報告中所涉及的要求更為全面和細致，比如增加了減緩措施、可替代性方案、專家報告書以及項目跟進情況等等，這樣可以更好地達到環境影響評價制度的目的。我國《環境影響評價法》中環境評價的內容比較宏觀，但這些要求是最基本的，在實際操作中可以根據實際情況進行增加。問題在于，非強制性的規定容易給建設單位鉆空子留有余地，出現對周邊環境狀況考慮不周的情況，使環評制度的預防功效因此大打折扣。筆者認為，我國環評內容的基本要求有待加強，應將內容再細致化，并增加重點評價內容。

我國的《環境影響評價法》對環評內容雖做出了明確的規定，但是規定內容較為原則，同時也缺少在某些重要的環境影響評價過程中所要考量的因素。要完善我國環境影響評價制度，對環評內容的要求就不能松懈。通過對加拿大環境影響評價制度的內容進行分析，筆者提出兩點建議：

⒈增加可替代性方案。我國現階段的環境影響評價制度中，沒有規定可供選擇方案作為環境影響評價報告書的內容。隨著我國經濟快速的發展，建設項目不斷增加，對環境的影響也越來越大，使得可供選擇方案對于環境影響評價制度的效果顯得尤為重要。在實踐中，缺乏可供選擇方案對于我國的建設項目對周邊環境狀況有著很大影響。建設項目的負責人可以以《環境影響評價法》沒有硬性要求增加可替代方案為由忽略這一內容，使得環境評價影響制度防患于未然的效果大打折扣。目前，我國急需在環境影響評價制度中增加可替代方案的內容。這樣，不僅可以在很大程度上減少建設項目對于周邊環境的潛在風險，也可以讓建設項目負責人在對待環境影響評價的工作中更加謹慎負責，還有利于發揮公眾參與環境影響評價的積極性，在聽證會或是調查問卷的過程中，公眾能更好地了解和掌握建設項目對周邊環境有可能帶來的影響。

⒉加強減緩措施的規定。《加拿大環境評價法》著重強調了有關擬定項目減緩措施的規定，也明確了減緩措施的含義。我國《環境影響評價法》規定環境影響評價報告的內容應涵蓋建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證，[6]這其中也包含了有針對性地提出防范和減少環境影響的各種措施，包括生物措施和工程措施等。[7]但我國環境評價報告強調的是這些措施在經濟、技術方面的論證，著重于環境保護措施的預算以及投資效果等內容。筆者認為，我國《環境影響評價法》應更加注重減緩措施對于環境保護的效果，該措施是否能達到預期效果、能減少多少不利影響、涉及不利因素有哪些等內容才應該是環評報告中的重點。我國在環境影響評價的內容中應加強對減緩措施效果的論證，同時減緩措施的規定并不能局限于建設項目的環境影響評價報告中，在建設項目的后評價階段也應對減緩措施進行報告，比如減緩措施是否實施，減緩措施實施的效果如何，是否對環境的影響有所減少。如果減緩措施的效果理想，還應在同類建設項目中加以推廣。在規劃的跟蹤評價中，應注重對減緩措施的報告，這樣才能使環境影響評價的過程貫穿于項目的整個階段，才能使建設項目的后評價以及規劃項目的跟蹤評價更加具體化，才能真正實現環境影響評價制度的事前評價、事中評價和事后評價的統一結合。

【參考文獻】

[1][3]李興山，趙理文.環境與可持續發展：加拿大的經驗與啟示[M].中共中央黨校出版社，2010.

[2]加拿大環境影價法[Z]第14條.

[4]Toby kruger，The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change：Rethinking Significance，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

[5]The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change： Rethinking Significance， Toby kruger，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

[6]中華人民共和國環境影響評價法[Z].第17條.

[7]劉左軍.《中華人民共和國環境影響評價法》釋義及實用指南[M].中國民主法制出版社，2002.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：Canada has been developing the environmental impact assessment system with countless laws and regulations since the 1970s.The most important one among laws relating to environmental impact assessment in Canada is the “Canadian Environmental Assessment Act，”which clearly defines the primary purpose of an environmental impact assessment，summarized as cautious behavior，pollution prevention，attention to cooperation and encouragement for public participation.The Article 19 of the Act defines the main elements of environmental assessment，including substitutability program，mitigation measures and the Research Council report，which are special enough and worth studying.These contents make the Act work well.This paper describes and analyzes the content and object of the Canadian Environmental Assessment System， Comparing with the content of the environmental impact assessment in China，to provide some inspiration and reference for improving the environmental impact assessment system in China.

Key words：Canada；environmental impact assessment system；environmental assessment content；institutional compare