不動產登記“統一”在即

閔杰

不動產登記并全國聯網，將可能實現對個人名下房屋等不動產物權及其變動事項的統計和查詢。攝影/曾健

“不動產登記”這只靴子終于要落地了。

近日，來自多個方面的消息源稱，拖延了近半年的《不動產登記暫行條例》已經在國務院層面獲批，將于本月內公布。多位參與條例起草和論證的專家對《中國新聞周刊》確認了這一消息，都表示“很快了”。

嚴格來說，此次《不動產登記暫行條例》要解決的并非“登記”問題，而是“統一登記”問題。

不動產登記其實早已普遍實行，只是分散于國土、住建、農業、林業、海洋等近10個部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復登記、數據不統一等問題，有違物權登記初衷。

一個統一的不動產登記系統，其實早已經是眾望所歸。不過，“眾望”的指向并不一致。在起草者和民法專業人士眼中，立法初衷很簡單，用國土部不動產登記制度建設專家組成員、中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國的話說，就是“保護產權、便利交易”。但在公眾的視野里，期待著條例能“為反腐敗添上一柄利器，同時也為房地產稅的征收奠定基礎”，甚至還能“降房價”。

一個本意在完善市場經濟基礎性制度的條例，因為摻入過多“期待”，使出臺過程變得曲折糾結，而錯綜復雜的部門職能整合，甚至部門利益調整，進一步加劇了這些糾結。

而出臺條例，只是解開“糾結”的第一步。

“不能只做減法”

在中國，“不動產”是個極為復雜的概念。

土地有國有和集體所有之分，按照性質分為林地、草地、耕地以及建設用地，按照區域和用途又分為農村建設用地、農村承包土地和城市建設用地。

登記發證機關也五花八門，林業部門發林權證，農業部門發土地承包經營權證，建設部門發房產證、宅基地證，國土部門發土地使用權證。

由于歷史沿襲，不動產登記分散在近10個部門。再加上技術難題、制度缺失等多種原因，不動產登記從未實現過全國聯網。由此導致了極為嚴重的“信息孤島”問題，最典型的例子是，甚至在部分經濟發達地區，同處一地的兩個縣之間的信息也是閉塞的。

從國外情況看，一些發達國家都規定在一國之內或一個統一司法區域內實行不動產統一登記的制度，但具體的登記機構設置不盡相同，如德國的不動產登記機構為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州的地方法院，日本為司法行政機關法務局、地方法務局及其派出所，我國臺灣地區的登記機關是屬于行政機構的“地政局”。

雖然在2007年頒布的《物權法》中，已有“國家對不動產實行統一登記制度”之說，但此后便沉寂多年。

近年來頻繁曝出的“房叔”“房嬸”新聞，卻意外地成了不動產登記條例的一個外部推手，使社會和公眾層面開始反思制度缺失帶來的漏洞和弊病。

而條例制定的真正契機，是新一屆中央政府大力推進的機構改革和職能調整。

2013年3月，國務院辦公廳發布《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，其中明確規定，2014年6月底前出臺不動產登記條例。

2014年5月8日，國土部地籍司掛牌成立不動產登記局，“一套人馬，兩塊牌子”，然而到6月底，條例卻未能如約而至。直到8月15日，《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》才公布，向社會公開征求意見。

這一版的征求意見稿其實并沒有在公眾層面引發太大關注，卻讓一些權威學者頗有微詞。

中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠曾受國土部委托，成為不動產登記立法專家建議稿的主筆人。

“我們最初的專家建議稿有70條，后來國土部又根據專家意見補充修改，增加到90條上報國務院法制辦。”孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，這90條中增加了一些不是和《物權法》相結合的規則，其中一些屬于部門內部行政管理性的規定，不是登記條例要解決的問題。

“但是后來國務院法制辦矯枉過正，把條例刪減到30條，很多基本的程序性規定都沒了。”孫憲忠說，刪除的內容主要是“登記中應該符合什么條件”等內容。

例如，對登記類型的具體區分就被整章砍掉，一共38條。此外，建議稿中對登記權利種類的區分、對登記官制度的闡述、對登記錯誤賠償責任的分割、對登記信息產品開發的規定等等內容，最終也都消失了。

據多位參與起草的學者分析，大概是為了條例盡快出臺，很多有爭議的內容直接刪除;少數必須涉及的，則盡量回避問題，模糊處理。

而即將面世的《不動產登記條例》，大體保持了這一框架，只是做了部分調整。專家組成員之一的清華大學法學院副教授程嘯曾對媒體透露，主要變動有5處，如增加了不動產登記類型的規定，調整了登記審查的要求。此外，《征求意見稿》原來規定，“不動產登記機構要查驗申請登記的不動產是否存在權屬爭議”，但這一條最終被刪掉，以避免“登記機構陷入大量民事爭議中”。

“我跟他們提了意見，老做減法不行。”同為專家組成員、曾參與條例討論的中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國告訴《中國新聞周刊》，“有爭議、有問題，不能總是回避、繞著走。”

“現在的解決辦法就是先出條例，然后再出臺一個實施細則來彌補。”王衛國說，實施細則也已經在制定過程中。

“克服部門偏見”是關鍵

不動產條例難產的原因，其實不難理解。在現行體制下，分擔不動產登記職能的部門主要包括：對國有土地、集體土地所有權、使用權等進行登記的國土資源部;對房屋權利進行登記的住建部;對農村土地承包經營權、草原權利進行登記的農業部;對林地、林木權利進行登記的國家林業局;以及對海域使用權進行登記的國家海洋局。

單個部門的信息聯網一直在推進，但同樣進展緩慢。以住房信息聯網為例，住建部從2010年開始推進，但在2012年6月如期完成了40個主要城市的聯網目標之后，聯網的擴圍工作卻在一定程度上陷入停滯狀態。

在一些專家看來，住房信息聯網的技術難度其實已經不大，但一些地方或部門不愿意主動配合完成聯網工作，是主要的阻力。擁有住房私有財產的業主，都不希望過分將這一財產暴露。而地方政府，或出于利益考慮，或是行政上的惰性原因，都以不情愿的態度來應對住房信息聯網的任務。

不動產統一登記則試圖打破這種各自為政下的無力推進局面，換一種思路進行全盤整合。

整合的辦法就是，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。

這個決定是在2013年11月20日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議時確定會議確定下來。不過，這個決定并非指定統一到“國土部門”，而是進行了靈活處理，“各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門”。

但到底統一到哪個部門？這也是“不動產登記條例”起草過程中爭議最大的問題之一。

在國土部曾經小范圍論證的75條版草案中，直接明確了不動產登記機構為市、縣一級國土部門，由國土部、省級國土部門負責指導、監督、管理。

這樣的設計，顯然會遭遇其他部門的強烈反彈，其中意見最大的是住建部門。住建部規章《房屋登記辦法》的主要起草人、中央財經大學的尹飛曾告訴《中國新聞周刊》，從不動產登記數量來看，與房產相關的各類登記最多。據不動產登記法專家程嘯掌握的數據：北京每年的房屋登記大約80萬件，而土地登記只有1萬件左右，總體來看，二者數量比例約為100：1。與此對應，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數量也遠大于國土、林業、海洋等其他機構。

部門博弈的結果是，在征求意見稿里，登記機構由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導、監督。

對于參與條例討論期間感受到的部門博弈，王衛國并不愿多談，“內部的爭論也是正常的”。“只要統一，就是邁出了實質性的一步，以后也不可能再分散了，否則就是開歷史倒車。”他說。

也有學者提醒，條例規定各個單位要加強信息互通共享，但由于部門利益的考慮，各個部門可能出現難以協調和信息數據錯誤的狀況，這些阻礙都需要克服。

原國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜也曾表示：“目前不動產登記不存在任何技術障礙，略有爭議的是在登記內容權利設置方面，以及各部委的信息公開程度和權利配合程度，這種協調正是不動產登記的難點所在，每個部委都有自己的訴求和依據。”

這也是王衛國最擔心的問題，“各部門要改變以前容易犯的毛病，不要把部門利益和情緒帶到里面來，這是考驗大家‘法制觀念的時候了。”

對房價影響不大

雖然條例未正式公布，但很多準備工作已經在緊鑼密鼓地推進。

2014年3月，不動產登記工作第一次部際聯席會議召開;4月，國土部成立不動產登記工作領導小組;5月，不動產登記局正式掛牌;8月，不動產登記局“三定方案”印發;10月，不動產登記統一簿冊證樣式正式向國土資源系統、不動產登記工作部際聯席會議成員單位和相關部委征求意見。11月，中國土地礦產法律事務中心更名為國土資源部不動產登記中心，承擔不動產登記相關政策、業務、技術等方面的支撐工作。

整個不動產登記工作的時間表早已確立：從2014年開始，用3年左右時間能夠全面實施不動產統一登記制度，用4年左右時間能夠運行統一的不動產登記信息管理基礎平臺，形成不動產統一登記體系。

這一階段的推進工作進展順利。據不完全統計，啟動不動產統一登記相關工作的省份已達到27個，不少地方成立了不動產統一登記領導小組，還有一些省份出臺了不動產統一登記工作方案。

還有個別省份已先期確定了試點城市，如貴州，選擇在仁懷市、威寧縣、白云區、七星關區、都勻市、松桃縣、思南縣7個縣（市、區）開展試點;湖南則決定在長沙瀏陽市、常德澧縣、懷化芷江侗族自治縣試點;四川也已確定瀘州市先期進行“示范建設”。

事實上，在條例和細則出臺以前，現階段的試點并沒有真正進入統一登記的實質層面，大部分在做的只是職責和機構整合工作，普遍的模式是在國土資源部門加掛不動產登記局牌子，其他部門的登記業務和人員成建制劃入其中，實行“人隨事轉”。

據國土資源部網站消息，貴州遵義、六盤水、銅仁、黔東南等市（州）進行了不動產登記職責整合。其中，遵義市已基本完成市級職責和機構整合工作，市國土資源局地籍管理科加掛不動產登記局牌子，市住房城鄉建設局所屬市房屋產權登記處（正科級）成建制劃入市國土資源局管理，更名為市不動產登記事務中心，為市國土資源局所屬副縣級事業單位。其他縣市做法也基本類似。

該文章稱，國土部不動產登記局負責人對貴州的進度和模式表示了肯定，認為其為全國其他地方推動市縣級不動產登記職責整合工作提供了示范和借鑒。

“隊伍不能散，這部分工作是很有專業性的。”王衛國表示，這支專業人員的隊伍一定要集中起來，“規則問題解決以后，大部分都是技術性的問題。”

“地方政府一定要投入。”王衛國提醒，統一登記在人力、物力、財力上都需要很大投入，同時還需要細致和專業，“這關系到千家萬戶的切身利益，如果不細致、不專業，可能會導致很多糾紛和訴訟的出現。”

至于公眾所期待的“助力反腐”“平抑房價”等效果，多位專家并不否認如果不動產信息充分完善和聯網后，可以產生更多的“制度衍生價值”，但現在還言之過早。

以對樓市影響為例，一些業內人士認為，不動產統一登記，對于以稅費調控為主的技術條件的建立、樓市長效調控機制的建立等調控手段的轉向，確實具有積極的意義，但其對房價產生的影響目前存在于心理層面，實質性的影響還很難看到。

王衛國以自行車做比喻：“發明自行車是作為交通工具，但有人把它拿到舞臺上做表演道具，當然也可以了。但它的基本功能仍然是交通工具。就像不動產登記條例，核心價值依然是‘保護產權、便利交易。”