農地流轉試點：周折二十年

韓永

過去二十年以來，在城市建設用地不斷減少的背景下，在全國各地此起彼伏地出現了農村建設用地流轉的試點。

這些試點的做法，大體上可以歸納為兩種模式：較早的試點，通常著眼于農地“直接入市”;后來的試點，則大多立足于與城市“增減掛鉤”（即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤）。通過這兩種路徑形成的價格，前者通常低于后者。這說明在現有的制度條件下，農村建設用地的價格，除了取決于自身條件外，還取決于與城市建設用地之間的關系，即能否搭上城市建設用地的便車。

形成上述狀況的原因，是農村建設用地的流轉，一直處于一種非法狀態。

逼出來的試點

農村建設用地流轉的早期試點，多發生在經濟較為發達的地區。這些試點多為被倒逼形成，因為在試點之前，這些地區的地下流轉，早已呈星火燎原之勢。

最早誕生鄉鎮企業的蘇州市，進入上世紀90年代后，開始面臨改制的問題。一些鄉鎮企業由于規模小、技術含量低，在市場中漸失競爭力，有的倒閉，有的被兼并，也有的走上了合資、聯營的道路。在這一過程中，很多被兼并或參加聯營的企業，將企業原來使用的集體建設土地抵作固定資產，作價入股，使其發生了事實上的流轉。

但這種流轉于法有違。《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”對農村的勞動力、土地等生產要素流動的限制，是中國城鄉二元體制形成的原因之一，也是其重要組成部分。

但流轉的現實需求已經沖破了法律的限制。對于急需用地的企業來說，與申請國有用地相比，接手這些鄉鎮企業的土地，一方面省去了指標申請等繁瑣程序和漫長等待，同時用地成本也大大降低;而對于深陷危機的鄉鎮企業來說，腳下的這片土地，正好成為一根救命稻草。這種你情我愿的私下交易，很快就在鄉鎮企業較為發達的地區蔓延開來。

1996年上半年，蘇州市國土局組織了一次專題調研，發現農村建設用地的流轉，在全市已呈難阻之勢。不僅鄉村的集體經濟組織參與其中，鄉鎮政府、村委會和企業法人都成為了流轉主體。在強勁的需求和缺位的管理共同作用下，城鄉結合部的一些耕地，也被充當建設用地進行了流轉。蘇州市的一份調查數據顯示，從1982到1994年12年間，該市耕地減少了131.2萬畝，年均減少了11萬畝。

在鄉鎮企業同樣面臨轉制的安徽蕪湖，農村建設用地的流轉也有一個龐大的地下市場。該市統計資料顯示，從1997年到1999年3年間，該市共發生集體土地非法轉讓1234宗，面積達1528.2畝。

市場需求走在法律前面，成為此后中國農村建設用地流轉的一個常態。這讓對農地負有管理之責地方政府，長期以來處于進退兩難的境地：滿足市場需求，就要違法;而恪守成規，就會憋出一個龐大的地下市場，不僅會造成流轉失序，還損失了一筆數額不菲的流轉收入分成。

在一些市場基因活躍的地方，主政者開始了允許集體建設用地流轉的嘗試，一是將流轉納入規范的軌道，二是讓利益相關方都參與收益的分配。而在地下交易中，受益者通常只有集體建設用地使用者，至少有兩個利益相關方缺席了收益的分配：一是農村建設用地的所有者，二是基層政府的土地管理部門。

1994年，地處閩中偏東北的古田縣，開始允許集體非農建設用地進行流轉。在公開的報道中，這是農地流轉最早的試驗者。而更廣為人知的先行者，則是1996年開始試點的蘇州，2000年試點的蕪湖，2001年試點的順德、湖州以及2002年試點的安陽。2003年，廣東省政府出臺《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，將集體建設用地流轉的試點擴展至全省，也將這一輪農地流轉的試點推向高潮。

低價的風險

相較于城市建設用地，農地的成本更低。國家土地督察廣州局局長束偉星曾以蕪湖大橋鎮為例，說明兩種性質的建設土地在用地成本上的差異：若以先征為國有后出讓的方式供地，在大橋鎮，每畝地需向政府繳納耕地占用稅5000～6000元，菜改基金1萬元，水利基金500元，交通基金1000元，以上四項加起來是16500元，政府還要收取土地有償使用費28～30元/平方米，還有管理費、登記費等費用。上述費用加起來，一般劃撥的工業用地成本為3萬元/畝左右，商業用地為每畝近10萬元。而采用農村建設用地使用權流轉的辦法，每畝只需要支付不到1.7萬元，包括6000元的安置費，400元的青苗費，和村集體10400元的土地補償費。

這些試點通常放得很寬，比如大多數試點的范圍不分規劃區內外，也不分存量與增量，只要符合土地利用總體規劃和城鎮規劃，經合法取得的集體建設用地均可流轉。蘇州在1996年試點時，將流轉的對象限定為規劃區外的存量建設用地，到2002年，該市對流轉范圍進行了拓展，將規劃區內的存量集體建設用地納入其中。

由于價值較高的集體建設用地通常都分布在規劃區內，是否將規劃區內的農地列入試點，通常被用來衡量試點的力度。一位中部省份國土廳官員告訴《中國新聞周刊》，如果這次中央農村工作會議上通過的文件，把集體建設用地流轉的范圍限定于規劃區范圍外，就是一種倒退。

上述試點很多沒有區分集體經營性建設用地和宅基地，這也被認為是一個突破。與集體經營性建設用地相比，中央對宅基地的流轉更為謹慎。一方面因為宅基地的總面積要比經營性建設用地大很多;另一方面，在決策者眼中，宅基地是農民的安居之所，與農村的穩定息息相關，因而不能輕舉妄動。

試點對流轉土地的用途管制不多，但有一條共同的禁令，就是不得用于商品住宅開發。此外，蘇州市還規定不得用于大型娛樂項目。上海市則規定，集體建設用地不能用于基礎設施、公共服務設施等公益性項目。

有人將上述限制稱為“權利的缺陷”。對于集體建設用地來說，這樣的缺陷還包括其抵押權很難實現。雖然試點的地方政府都會在流轉方案中標明這些農地可以抵押，但現實的情況是，這些權利通常只能在受地方政府管轄的金融機構行使，不受地方管束的全國性金融機構則很少認可。

這些權利缺陷的背后，隱藏著集體建設用地流轉中最大的風險，即這些扛著試點大旗進行的流轉，事實上一直處于違反《土地管理法》的狀態。

正是這一違法的風險，讓這些試點地區的流轉呈現出后勁不足的特點。中國土地勘測規劃院的一份調查發現，試點地區的流轉面積都不是很大，并且大多呈現出一種萎縮狀態。

增減掛鉤

2004年，農村建設用地價值實現的形式發生了一個重大的轉向。這一變化的背景，是增減掛鉤政策的出臺。

2004年10月21日，國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中第十條規定：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”簡稱“增減掛鉤”。這一政策對中國影響至深，被一些學者稱為“過去十年最具影響力的土地政策之一”。

這一政策的出臺有兩個背景：一是城市對建設用地的需求持續強勁，二是18億畝耕地紅線不能突破。那城市的這種強勁需求何以釋放？增減掛鉤的解決辦法是：將農村的建設用地復墾成為耕地，就可以在城鎮增加一塊相同面積的建設用地。城市建設用地的“增”，要和農村建設用地的“減”掛鉤。

地方政府基于發展以及的政績訴求，希望不斷增加城市建設用地;但中央政府基于管控由征地所引發的沖突，以及嚴格控制18億畝耕地紅線的訴求，希望對城市建設用地的增加嚴格限制。困在兩種訴求中間的國土資源部，最終想出了這個辦法。

這一政策，為長期被建設用地指標所困的地方政府開辟了一條新路。過去城市用地，直接向農民征收，會造成耕地的減少;現在城市要用地，先要去農村把建設用地復墾為耕地，再到城市的周邊征地，耕地的總量不會減少。

于是，農村中大量荒廢、看似百無一用的集體建設用地，一下子被提高到了關系城市建設用地指標多寡的地位。分析人士認為，這一制度設計的精妙之處在于，在法律對集體建設用地流轉的限制解除之前，用一種在城鄉之間掛鉤的方式，讓集體建設用地的價值，在城市建設用地身上“靈魂附體”。

在這一過程中，農村建設用地的價格，可以拿對復墾農民的補償價作為參照。增減掛鉤的第一批試點成都市，自2007年開始，復墾補償從每畝12萬元升至15萬元，再到18萬元、20萬元，到2012年大體穩定在每畝30萬元。

自2006年5個省市成為第一批試點以來，增減掛鉤的試點已經擴展到了除新疆、西藏以外的29個省、市、自治區。來自國土資源部的統計資料顯示，2014年，這29個省份共安排了90萬畝增減掛鉤的指標。這一年，中國安排的新增建設用地為近800萬畝。

近日，有媒體援引國土資源部的信息源說，該部已經開始討論增減掛鉤試點在縣域基礎上適當擴大的可能性。此前，此類試點掛鉤的范圍，一直被限制在縣域以內。分析人士認為，這說明城鄉建設用地增加掛鉤的試點，正在取得令決策者滿意的效果。

但不管是前期的直接入市，還是后來的增減掛鉤，都沒有解決困擾農村建設用地的根本問題，即流轉的“違法”問題。在這一語境下，農村建設用地的價值要么被嚴重壓低，要么不得不依附于城市。不改變這一語境，就不能還原其生產要素的本色。業內對這次中央農村工作會議的期待，正在于此。