土改難點在于政府經營土地

王全寶

中共十八屆三中全會召開之后，公眾對土地制度改革充滿了期待。但是，近一年過去，土地制度改革并沒有如預期中“轟轟烈烈”推進，甚至有學者質疑土地制度改革再一次被“架空”。

作為長期研究土地制度的專家，黃小虎對當前土改問題保持冷靜態度。他認為，土地制度改革的根本性轉變，要在2018年以后（即財稅體制改革、戶籍制度改革、政府機構改革等獲得成效后）才能全面展開。

黃小虎曾長期在國土資源部系統工作，熟稔國土政策規劃。他曾擔任中國土地勘測規劃院原黨委書記、巡視員，并且是國土資源部咨詢研究中心咨詢委員。目前，黃小虎擔任中國土地學會副理事長。

中國新聞周刊：當前土地制度改革的障礙在哪里？

黃小虎：我認為，土地制度改革一直沒有實質性突破，障礙主要集中在三個方面：一個是法律障礙，主要是《憲法》的有關規定;二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運用“漲價歸公”理論;三是制度障礙，主要是政府經營土地制度。

《憲法》規定，土地所有權不得買賣，但土地使用權可以依法有償使用，具體辦法由國務院另行制定。1990年，國家出臺了國有土地有償使用管理條例，但集體土地有償使用的辦法始終沒有制定。

1998年的《土地管理法》反而限制集體建設用地進入市場，嚴格說這是不符合憲法精神的。該法第43條和第63條的逐步實施，帶來了許多預料不到的消極后果。

從農民和農村的角度來說，通往工業化、城市化的道路有三條：一是在自己土地上發展轉型;二是進城打工，也就是被稱為“農民工”的這批人;三是國家建設征用土地。前兩條道路是農民主動參與城市化進程之路，第三條則是“被城市化”之路。但是新土地管理法頒布后，第一條道路被堵死了，“三車道”變為“二車道”，“交通”自然擁堵。

而剩下的兩個車道又都不順暢：農民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實身份還是農民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯;國家征地，有關法規仍然沿用計劃經濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農民的生產、生活，農村地區的社會矛盾更是越來越激化。

社會矛盾與沖突呈上升之勢，原因固然是多方面的，但與新土地管理法的實施不無直接關系。

陜西，建設中的新農村。攝影/Andy Wong

從制度障礙來看，主要是政府經營土地制度。政府管理部門承擔經營土地職能，集“裁判員”和“運動員”于一身，在市場上與民爭利。

在上述三大障礙中，我認為政府經營土地是最深層次的、最根本的障礙。從上世紀90年代初一直到今天，社會各界探討土地制度改革，爭論焦點主要集中在征地制度和集體建設用地入市這兩個問題。

土地管理部門既承擔國有土地所有者的代表職能，又負責經營土地。而經營土地的收入，又成為地方建設的主要資金來源。為了保證地方建設資金最大化，需要壓低征收農民土地的價格，擴大征地的范圍，即不允許集體建設用地進入市場。

如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補償費用，政府的收入將會減少;如果允許集體建設用地進入市場，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現行財稅體制下，地方的建設與發展可能就沒法去搞。

政府經營土地帶來的問題越積越多，土地制度改革也就一直被拖延，成為土地制度改革的掣肘。

中國新聞周刊：未來土地制度改革的思路是什么？

黃小虎：實際上，中共十八屆三中全會《決定》已經明確了未來土地改革的思路。《決定》在生態文明制度建設專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權利和管理者權力分開，“使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”，這是國家治理思路的重大調整。

習近平在全會上專門對這項改革作了說明。按此付諸實施，政府的自然資源行政監管部門，將不再經營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規劃并依據規劃實施空間用途管制，如何平等保護各類產權，如何規范和監督市場秩序，如何開展國土整治，等等。

新組建的代表國家行使國有土地所有權的部門，則專做“運動員”，在相關行政權力的監督下，與其他市場主體平等競爭。

但是實施這方面的改革要有一個創造條件、逐步推進的過程。例如，政府的自然資源監管部門不再經營土地，意味著政府沒有了土地出讓收入，而政府今后加大公共產品和公共服務提供的力度，所需資金要通過深化財稅體制改革，才能加以解決。

此外，地方建設所需資金，則要通過進一步改革投融資體制，更多依靠社會投入。就是說，取消所謂的土地財政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機制轉換可能引起的陣痛。

對于農民承包地的流轉方式以及宅基地能不能流轉等，則與戶籍制度緊密相關。建立與發展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。

土地制度改革，實施所有者與管理者分開和一件事由一個部門來管的改革，必然對政府機構做重大調整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機構。

從近一年全面深化改革的情況來看，中央綜合改革領導小組審議通過了財稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，我認為兩三年以后可有明顯成效。那時，再推出轉變政府經營土地職能的改革，阻力會比現在小得多。

中國新聞周刊：從法律制度來看，你認為土地制度改革要做哪些工作？

黃小虎：我認為目前應該抓緊進行修改相關法律的準備工作。首先，《土地管理法》中，各項建設必須使用國有土地和農村集體土地不得用于非農業建設的表述，應改為各項建設可以使用國有土地，也可以使用集體所有土地，以及只要符合規劃，集體土地可以用于非農業建設。

《土地管理法》中關于政府土地管理部門可以經營（出讓、出租等）國有土地的有關表述也應撤銷，改為行政管理部門不得經營土地，按照對國有和集體的土地平等保護的原則，對統一的城鄉建設用地市場進行監管。城市房地產法、物權法等其他法律的相關論述，也都要相應修改。

其次，《憲法》和其他法律中關于城市土地屬于國家所有的表述，應該改為：隨著城市建成區的擴展，區內原屬于農村集體所有的土地，可以轉為國有，但土地使用權仍屬于原集體組織成員，由他們按規劃用途使用;也可以保留集體所有性質，由集體組織及成員，按規劃用途使用;還可以部分轉為國有，部分保留集體所有性質。

中國新聞周刊：在公有制不變的情況下，該如何構建土地產權體系？

黃小虎：在公有制條件下發展市場經濟，土地所有權不能自由交易，但使用權、經營權乃至收益權都可以在限定的條件下進入市場，具有一定的處置權利。因此，土地私有制的土地產權體系已不能適應我們的發展要求，需要重新設定一套土地公有制的土地產權體系。

要明確界定土地產權的類別，及每一類產權具有什么樣的權能。比如，農地的承包經營權作為土地使用權的一種，享有收益權和一定的處置權，權利人可以把經營權流轉出去。而單純的經營權雖然也有相應的收益權，但處置權則進一步受限，只有抵押、擔保權，沒有轉讓權。

設定公有制的土地產權體系時，對國有土地和農村集體所有土地必須一視同仁。只要是同一類別的土地產權，不管是國有還是集體所有，都享有同樣的權能。只要是合法取得的土地產權，政府一律平等保護，不應該存在大、小產權之分。

中國新聞周刊：在土地制度改革中，如何把握土地用途？

黃小虎：在集體土地上發展二、三產業，必須符合規劃，實施用途管制，這是毫無疑問的。空間用途確定以后，各類資源的具體配置，由市場決定而不是政府決定。

首先，要改革規劃體系。方向是把現在各個部門的規劃整合為統一的國土規劃，作為國家的中長期規劃。同時，保留和改造現在的經濟社會五年發展規劃，作為國家的中長期規劃。這兩個規劃中，縣、鄉級都要有大比例尺的規劃圖，作為實施空間用途和管制的依據。

這項改革的最終實現，可能要到2018年政府機構改革之后。現在首先要做的，是要求各部門規劃采用統一的技術分類標準，解決規劃之間的協調銜接問題。

其次，改革規劃體制。我國目前的各類規劃都由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就要求修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。

多頭規劃和多變的規劃，使市場主體無所遵循，無從預期，行為必然短期化。改革的方向是公眾參與規劃制定，交由人民代表大會審議批準，實際上是把規劃上升為法律，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。這樣才能為各類市場主體提供基本的行動指南。

如果規劃體系和規劃體制改革切實到位，規劃就可以成為實施空間用途管制的唯一依據。那時，農用地轉非農用的行政性審批，以及建設用地指標等也都可以取消。