云南晉寧慘案背后

韓永

10月19日上午，云南省昆明市晉寧縣晉城鎮(zhèn)富有村村委會(huì)。

到訪的昆明市委書記高勁松正與村民座談。一位村民說，這里有幾條“狗”，我們不敢說。

在座的村主任李加明說，這幾條“狗”，指的就是包括我在內(nèi)的村“兩委”班子成員。

就在前一天下午，同樣也在該村村委會(huì)，村民驅(qū)逐了十多名晉城鎮(zhèn)政府的工作人員。村民聲稱，這些人都曾在過去的征地沖突中傷害過村民。

上述兩個(gè)場(chǎng)景，是鎮(zhèn)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與村民之間關(guān)系的一個(gè)縮影。這種水火不容的關(guān)系，是這兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及縣里的相關(guān)部門長(zhǎng)時(shí)間行為失范的“果”，同時(shí)又是富有村“10·14事件”的“因”。

10月14日， 昆明市晉寧縣晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心項(xiàng)目施工過程中，發(fā)生企業(yè)施工人員與富有村部分村民沖突事件。據(jù)昆明市政府新聞辦通報(bào)，事件共造成8人死亡（其中：企業(yè)施工方6人，村民2人），18人受傷（其中重傷1人，輕傷7人，輕微傷10人）。

因征地引起的沖突在全國(guó)比比皆是，然而，晉寧征地沖突的慘烈程度實(shí)屬罕見，所造成的重大傷亡可用“慘案”定義。《中國(guó)新聞周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在過去幾年里，政府在征地上的做法，是在點(diǎn)燃村民的火爆情緒后，又在不斷地火上澆油。

累積的民怨

事件可回溯至兩年多以前。

2012年2月，富有村村委會(huì)在廣播中告訴村民，村里的1730多畝土地要被征用，讓居民簽訂補(bǔ)償協(xié)議，每人領(lǐng)取4.3萬(wàn)元補(bǔ)償款。

富有村在昆明市近郊，處于昆明“一湖四城”南城中心地帶。此前，這個(gè)村已經(jīng)經(jīng)歷過7次征地，其中東南環(huán)鐵路建設(shè)，征地197.37畝；新橋頭加油站7.78畝；南車、時(shí)代電器等378.64畝；龍?zhí)镀瑓^(qū)道路建設(shè)40.97畝；小柳樹到氨水塘道路9.74畝；南北大道一標(biāo)段62.38畝；南北大道二標(biāo)段95.69畝。

一些村民向《中國(guó)新聞周刊》反映，幾乎每一次征地過程，都會(huì)留下一些不和諧因素：村西的一塊土地，征用時(shí)說是要建成美食廣場(chǎng)，卻最終建起了很多冷庫(kù)，而村民沒有得到一個(gè)合理的解釋。

南車公司在征地時(shí)曾經(jīng)承諾，在公司3年的初創(chuàng)期過后，會(huì)向村民追加補(bǔ)償，如今4年過去，補(bǔ)償杳無(wú)音訊。當(dāng)村民去交涉，卻在政府和公司間被來(lái)回“踢皮球”。

一些不同意征地的農(nóng)民，還招來(lái)了威脅。村內(nèi)的一些游手好閑的人被組織起來(lái)，專門用來(lái)對(duì)付那些不肯就范的人。村民們給這些人起了個(gè)名字，叫“護(hù)衛(wèi)隊(duì)”。

富有村東北方向1公里處，有一個(gè)面積很大的土堆，最高處有20米高，上面長(zhǎng)滿了荒草。村民說，此處原是幾家村辦磚廠，磚廠被推倒后，開始有人在此處堆土，一直堆到現(xiàn)在的高度。村民起初不解其意，咨詢后方得知，這可能是為以后的征地做準(zhǔn)備——有這樣一個(gè)山一樣的土堆堆在這里，申報(bào)土地性質(zhì)時(shí)就可以將這塊地申報(bào)為荒山，而不是耕地。

從2008年開始的這些征地經(jīng)歷，慢慢地改變了富有村的社會(huì)生態(tài)。其中最顯著的變化，是村民與鎮(zhèn)村干部之間的關(guān)系，兩者間的信任感逐步被猜疑與對(duì)抗代替。村民傾向于認(rèn)為，在征地過程中與開發(fā)商互動(dòng)較多的鎮(zhèn)村干部，在這一過程中獲利頗豐，官商一個(gè)鼻孔出氣，導(dǎo)致了一系列侵犯農(nóng)民權(quán)利的事情發(fā)生。

村民間廣泛流傳的一個(gè)段子是：一個(gè)開發(fā)商給村干部送禮，卻誤送到鄰居家里，鄰居打開一看，箱子里裝的竟然是鈔票。

“10·14事件”發(fā)生后，昆明市委書記、市長(zhǎng)和紀(jì)委書記曾經(jīng)到訪富有村。在座談會(huì)上，村民均提到了村官的腐敗問題。

在富有村村委會(huì)大門南側(cè)，貼著一張A4紙大小的告示，標(biāo)題是“嚴(yán)懲三個(gè)大貪官”。文中提到的三個(gè)人，分別是該村前兩任支部書記李成林、李吉章和現(xiàn)任支部書記李云祥。這則告示看起來(lái)已經(jīng)貼了很長(zhǎng)時(shí)間。

村民的不滿與責(zé)難不斷累積，他們對(duì)此次泛亞征地的每一道程序，都表現(xiàn)出了不信任：不信任其征地的手續(xù)完備；不信任其補(bǔ)償方案；不信任縣、鎮(zhèn)和村里干部的表態(tài)和許諾。甚至對(duì)昆明市委書記和市長(zhǎng)到訪后說的話，有的村民也持懷疑態(tài)度。他們認(rèn)為，這可能是一種應(yīng)景式的表態(tài)。“為什么他們以前不來(lái)！”

官民間信任消解的結(jié)果，是讓政府在接下來(lái)的施政過程中，不得不支付更高的成本。

粗暴的治理

村民對(duì)征地的抗拒，還有一層現(xiàn)實(shí)的考慮：在以蔬菜大棚為主業(yè)的富有村，農(nóng)民在這塊土地上的產(chǎn)出，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被“一錘子”征收。

富有村的農(nóng)作物種植，近些年經(jīng)過了三次轉(zhuǎn)型：2000年之前，該村主要種水稻、玉米；2000年以后，換成大蔥、洋芋；從2007年開始，富有村開始種蔬菜。在泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心征地前，該村蔬菜大棚的種植面積，已經(jīng)覆蓋其全部土地的80%。

這一轉(zhuǎn)型的一個(gè)背景，與昆明市各區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有關(guān)。以前，昆明蔬菜的種植基地主要在呈貢，當(dāng)?shù)赜泻芏嘤靡詢?chǔ)藏蔬菜的冷庫(kù)。前些年，昆明東城迅猛發(fā)展，呈貢的產(chǎn)業(yè)面臨升級(jí)換代，蔬菜基地逐漸南移，晉寧縣的晉城鎮(zhèn)成為一個(gè)重要的接受地。

富有村經(jīng)委主任李學(xué)前告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在，昆明冷庫(kù)的50%集中在晉城鎮(zhèn)，而該鎮(zhèn)冷庫(kù)的50%，又集中在富有村。

李學(xué)前說，蔬菜大棚一般一年能種6～8茬，在蔬菜價(jià)格好的時(shí)候，每茬每畝的收入有1-2萬(wàn)元。“不要說價(jià)格三四塊，就是每斤兩塊錢，一畝一茬地收入也有1萬(wàn)多。但在價(jià)格七八毛的時(shí)候，刨去人工的費(fèi)用，就賺不了什么錢了。”

若按每畝每茬收入1萬(wàn)元、1年產(chǎn)6茬算，每畝蔬菜1年的收入就是6萬(wàn)元。這相當(dāng)于泛亞這次征地價(jià)格的二分之一強(qiáng)。也就是說，這次征地的收入，只能抵得上農(nóng)民種兩年的蔬菜。

富有村村主任李加明告訴《中國(guó)新聞周刊》，泛亞的這次征地，上級(jí)撥到村里的標(biāo)準(zhǔn)是每畝11.5萬(wàn)元，平攤到該村所有戶籍人口身上，每人拿到的補(bǔ)償金額是4.3萬(wàn)元。

此前曾有報(bào)道說，“10·14事件”發(fā)生的一個(gè)背景，是泛亞征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從原來(lái)的每畝11.5萬(wàn)元，下降到每人4.3萬(wàn)元，村民對(duì)此不滿。事實(shí)上，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一回事，只不過前者是按征地面積算，后者是按人頭算。

每年畝產(chǎn)6萬(wàn)元與每人4.3萬(wàn)元補(bǔ)償之間的輕重，富有村民算得很清楚。他們不接受這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)實(shí)沒給他們留下回旋的空間。

2012年3月17日，富有村村委會(huì)貼出通告，要村民限期清除地上青苗及附著物，截至期限為3月21日，逾期不清理的視為自動(dòng)放棄。時(shí)限到后，村委會(huì)將組織人員及機(jī)械對(duì)地面殘留青苗及附著物進(jìn)行清理，“所造成的損失由農(nóng)戶自行承擔(dān)”。

早就心懷不滿的村民，遇到強(qiáng)硬粗暴的官員，其結(jié)果就是醞釀一場(chǎng)激烈的風(fēng)暴。一位社會(huì)學(xué)者分析認(rèn)為，在面臨施政障礙時(shí)，富有村的基層政權(quán)，習(xí)慣性地選擇了一種最簡(jiǎn)單粗暴的方式。但在兩個(gè)互不信任的群體之間，這種方式埋下了重大的隱患。

這位社會(huì)學(xué)者說，基層政權(quán)的這種選擇，暴露了基層治理的重大缺陷。“在遇到矛盾時(shí)，不是想辦法疏，而是用強(qiáng)制力堵，這說明其在治理的觀念與手段上，都離科學(xué)性相差甚遠(yuǎn)。”

2012年3月28日，幾十輛推土機(jī)出現(xiàn)在富有村的蔬菜大棚前，強(qiáng)推開始了。晉城鎮(zhèn)政府的工作人員，以及隨行的公安民警，與守護(hù)土地的農(nóng)民發(fā)生了激烈的沖突。村民宋青被一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)一腳踢中，醫(yī)院檢查的結(jié)果是膀胱撕裂；一位村民為躲避追趕，急迫之下掉進(jìn)了糞池。

事后，其中一名受傷村民將晉城鎮(zhèn)長(zhǎng)楊迎春、副鎮(zhèn)長(zhǎng)李成林、村支書李吉章和村主任李加明告上法庭，要求這四人賠償其醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等費(fèi)用。當(dāng)?shù)胤ㄔ阂悦黠@缺乏證據(jù)為由，駁回其訴訟請(qǐng)求。

村民的大棚最終被鏟平，但官民之間的沖突才剛剛開始。村民將自己一方在這場(chǎng)沖突中的表現(xiàn)描述為“慘敗”，并將此后的很多被動(dòng)歸咎于這場(chǎng)失利，這促使他們吸取教訓(xùn)，并在今年6月3日和10月14日的兩場(chǎng)沖突中“爭(zhēng)取主動(dòng)”，直至“反敗為勝”。

可疑的審批手續(xù)

村民對(duì)此次征地還有一個(gè)疑點(diǎn)，就是其審批手續(xù)是否完備。

2012年2月，在村委會(huì)廣播了征地通知后，就有村民提出要查看審批手續(xù)，未果。

在村委會(huì)要求清除地上青苗及附著物截止期限當(dāng)天，富有村8名村民到云南省國(guó)土廳上訪，要求查詢被征收地塊的審批信息，未獲答復(fù)。

在此后的兩年半時(shí)間內(nèi)，該村村民又先后到云南省檢察院、省公安廳、省政協(xié)和省信訪局上訪，均沒有得到相應(yīng)的審批信息。

“10·14事件”發(fā)生4天前，6名村民到昆明市國(guó)土局上訪。該局相關(guān)人員回復(fù)稱，該局力爭(zhēng)于15日內(nèi)收集土地批準(zhǔn)材料，依法依規(guī)向村民公開信息。但截至10月21日本文發(fā)稿前，村民依然未見相關(guān)的信息公開。

參與上訪的一位村民告訴《中國(guó)新聞周刊》，他們上訪求查審批信息，原本并不抱多大希望，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，政府征地、政府審批，通不過的可能性非常小；此外，這一項(xiàng)目又號(hào)稱是云南省“三個(gè)一百”重點(diǎn)項(xiàng)目之一，更沒有通不過的理由。但在多次上訪被拒后，反而讓他們覺得審批手續(xù)可能真的有問題，畢竟，如果確有合法審批手續(xù)，向村民公開可能帶來(lái)的困擾，相比被村民連年上訪所帶來(lái)的困擾，要小得多。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

今年通過的《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定，市、縣征地信息主動(dòng)公開的內(nèi)容主要包括以下方面：1.國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府依法批準(zhǔn)用地的批復(fù)文件，其中，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市用地還應(yīng)公開省級(jí)人民政府審核同意農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案的文件。

“10·14事件”發(fā)生后，晉寧縣縣長(zhǎng)岳為民在接受媒體采訪時(shí)提到，泛亞項(xiàng)目涉及所有建設(shè)用地指標(biāo)已正式獲省政府批準(zhǔn)，獲批總面積為2136.17畝。

按說，這么大體量的土地征用，審批權(quán)不應(yīng)在云南省政府，而在國(guó)務(wù)院。《土地管理法》規(guī)定了需國(guó)務(wù)院審批的三種情況：1.基本農(nóng)田；2.基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃（525畝）的；3.其他土地超過70公頃（1050畝）的。即便按照最寬松的條件，2000多畝農(nóng)地的征地審批權(quán)，也應(yīng)該在國(guó)務(wù)院，而不是云南省政府。

一位土地問題專家告訴《中國(guó)新聞周刊》，這么大體量征地的審批權(quán)放在省政府，只有一種可能，就是把這個(gè)項(xiàng)目拆分成幾個(gè)項(xiàng)目，讓每個(gè)項(xiàng)目的占地面積都不超過省政府的審批權(quán)限，這樣就能在省內(nèi)解決審批的問題了。但若是把這樣的信息公開，很可能會(huì)引起規(guī)避法律的質(zhì)疑。

晉寧縣政府還在接受媒體采訪時(shí)，出示了2011年12月鎮(zhèn)政府和富有村9個(gè)村民小組簽訂的征地協(xié)議及2012年4月簽訂的征地協(xié)議（增補(bǔ)），并且都附有青苗補(bǔ)償協(xié)議。上面的簽字人，為晉城鎮(zhèn)法人代表和富有村法人代表及各村民小組組長(zhǎng)，協(xié)議對(duì)征地面積、征地款及支付方式等進(jìn)行了確定。

但是，天津益清北京律師事務(wù)所律師柳明華在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，此類協(xié)議只能由農(nóng)戶本人簽字，其他人不能代簽。