甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素分析

徐奧

城鎮(zhèn)化是指伴隨著經濟增長，由產業(yè)結構非農化而引發(fā)的生產要素由農村向城市流動和集中，在城市體系不斷升級的同時，第二、三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數量增加、規(guī)模擴大、農村的生產方式、生活方式逐漸與城市接軌、最終實現城鄉(xiāng)一體化的過程。城鎮(zhèn)化既是現代化的必然要求和主要標志，也是促進經濟增長和消除貧窮的重要途徑和措施。城鎮(zhèn)化水平反映了一個國家或地區(qū)的綜合發(fā)展水平、發(fā)展階段及文明進步程度。

甘肅省作為我國西北的重要省份，其城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況極具標桿意義，對西北乃至全國城鎮(zhèn)化的全局影響巨大。有效推進甘肅省新型城鎮(zhèn)化，實現城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，對于調整城鄉(xiāng)結構、優(yōu)化資源配置、發(fā)揮集聚效應、增加甘肅省整體競爭力，對于提高人口素質和生活水平、促進精神文明建設，對于保護生態(tài)環(huán)境、實現甘肅可持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。因此，對甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素進行系統(tǒng)分析，有助于有針對性地破除甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展障礙，整體推進西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的現狀

城鎮(zhèn)化發(fā)展進程一般用城鎮(zhèn)化水平來反映，國際通行標準：城鎮(zhèn)化水平在30%以下為城鎮(zhèn)化初級階段，在30%～70%之間為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，70%以上為城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。按此標準， 2012年中國的城鎮(zhèn)化水平已經達到52.57%，目前已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。

甘肅是一個城鎮(zhèn)化水平比較低的省份， 2012年年初全省城鎮(zhèn)化率僅為37.15%，較全國同期城鎮(zhèn)化率低15.42個百分點，只相當于 2000 年的全國平均水平。

由于歷史條件和自然稟賦的限制，甘肅在全員勞動生產率、產業(yè)結構、區(qū)域經濟、要素市場、居民文化素質、勞動者就業(yè)傾向等方面都表現出強烈的二元狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距突出。正是在這一背景下，使得政府成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力，實際運作中經濟支撐弱于政策推動。其后果表現為：城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化水平很不相稱，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，不利于加快從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現代城市社會的轉型，從總體上制約著甘肅整個國民經濟和社會的健康發(fā)展；城鎮(zhèn)體系不盡合理，大中城市數量少，中心城市的集聚和輻射功能弱，目前只有嘉峪關、蘭州等少數城市城鎮(zhèn)化率高于全國水平，其他市（州）都是總人口規(guī)模大、市區(qū)人口規(guī)模小，城市的內涵不足；城市功能分工和區(qū)域布局不合理，橫向聯(lián)系松散，各自優(yōu)勢難以發(fā)揮，特色不夠突出；城鎮(zhèn)化發(fā)展質量不高，城鎮(zhèn)建設水平低，交通住宅緊張，醫(yī)療衛(wèi)生條件差，科技教育滯后，環(huán)境臟亂差等問題比較突出，城市管理理念、水平與社會發(fā)展不相適應，資源短缺和資源浪費并存；城鎮(zhèn)化道路依然不暢，受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)政策尤其是戶籍、行政區(qū)劃、財政、土地等方面的嚴重制約，農村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口的渠道依然狹窄，嚴重制約了甘肅省的城市化進程。

二、制約甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素分析

（一）經濟發(fā)展水平低是甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本制約因素

一個國家的城鎮(zhèn)化水平受很多因素的影響，這些因素有國土大小、人口多寡、歷史基礎、自然資源、經濟結構和劃分城鄉(xiāng)人口的標準等。在所有因素中，城鎮(zhèn)化水平與經濟發(fā)展水平之間的關系最為密切。經濟發(fā)展到一定階段就會對城鎮(zhèn)化提出新的要求，促進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化更多是經濟發(fā)展的一種結果和現象，經濟增長的過程，或者說經濟發(fā)展水平提高的過程，也是城鎮(zhèn)化水平提高的過程。

生產力的發(fā)展是社會經濟結構演變的根本原因，是城鎮(zhèn)化產生和發(fā)展的動力機制。經濟是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎，工業(yè)化必然推進城鎮(zhèn)化，工業(yè)化是城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的主要決定力量。隨著工業(yè)化進程的加快，社會各產業(yè)的就業(yè)結構必將發(fā)生重大的變化。突出表現為由于工業(yè)化的決定作用，人口在第二、三產業(yè)之間的就業(yè)比例逐漸增加，從而使一個城市的城鎮(zhèn)化率逐漸得以提高。工業(yè)化推動城市化，城市化也同時促進工業(yè)化。城鎮(zhèn)在吸引工業(yè)投資者的同時，也吸引著大量就業(yè)者。城鎮(zhèn)以其聚集效應為工業(yè)的發(fā)展提供良好的外部條件，也令就業(yè)者感到比較多的就業(yè)機會和比較方便的生活環(huán)境。從發(fā)達國家城鎮(zhèn)化過程可以明顯看出：城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相隨、互為促進，在整體運行中平行上升。

改革開放以來，隨著經濟的快速發(fā)展，甘肅人口城鎮(zhèn)化得到了較快的發(fā)展。但由于經濟總量小，人均GDP低，第二產業(yè)、第三產業(yè)不發(fā)達，影響了工業(yè)經濟聚集優(yōu)勢的發(fā)揮和規(guī)模效益的提高，阻礙了農業(yè)產業(yè)化的進程，導致了產業(yè)結構升級緩慢，制約著經濟增長質量和效益的提高，也不利于加快從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現代城市社會的轉型，最終影響資金流、信息流、人流、物流等生產要素向城市集中，從總體上制約著甘肅整個國民經濟和社會的健康發(fā)展，也從根本上制約著甘肅城鎮(zhèn)化水平的提升。

（二）民族因素是影響甘肅省城鎮(zhèn)化的特別制約因素

甘肅省民族自治地方占總面積的比例為37.77%，在甘肅省的總人口中少數民族人口所占的比例超過50%，鄉(xiāng)村人口占到各個縣級人口的至少80%。少數民族尤其牧區(qū)經濟社會發(fā)展水平相對落后，地廣人稀，人口分散，牧民收入低，適應城市生產生活的技能薄弱，生產方式落后，市場經濟意識不強，成為制約民族地區(qū)發(fā)展的重要原因，也是甘肅城鎮(zhèn)化進程中不可忽視的有別于其他省份的制約因素。

在一些民族地區(qū)，由于自然條件惡劣，產業(yè)結構單一，加上牧區(qū)草場荒漠化以及對草場的不合理利用，生態(tài)環(huán)境日益脆弱，牧民收入增長緩慢，直接影響了牧區(qū)牧民人口城鎮(zhèn)化的推進。另外，由于牧區(qū)人口稀少，居住分散，使得發(fā)展牧區(qū)經濟、提高其科學文化水平比農業(yè)區(qū)難度更大。牧民們生產與生活方式落后，勞動技能不強，遷移意識薄弱，從事非農產業(yè)非常不適應，接受現代城市文明步履維艱。加之民族地區(qū)規(guī)劃滯后，城鎮(zhèn)化規(guī)模小，基礎設施建設落后，即使初具規(guī)模的城鎮(zhèn)也往往布局混亂，主次不分，信息不暢，環(huán)境衛(wèi)生條件不佳，對牧民缺乏應有的吸引力，導致不少已開發(fā)的牧民定居點被遺棄，自然生態(tài)環(huán)境遭到進一步破壞。

另外，過度強化的民族意識也制約了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程。民族意識作為民族成員在長期社會生活實踐中共同形成的一種觀念，在適度的范圍內能夠促進本民族經濟社會的發(fā)展，但這種意識在城鎮(zhèn)化過程中，有時會被人為地放大。對于流入城鎮(zhèn)的少數民族人口來說，面對洶涌而來的異質文化，他們在一臉茫然的同時，很容易對本我文化群體產生歸屬傾向，進而導致有些進入城鎮(zhèn)的少數民族的民族意識得以過度強化，影響整個民族的城鎮(zhèn)化進程。endprint

（三）制度因素是甘肅省城鎮(zhèn)化的直接制約因素

城鎮(zhèn)化的本質特征是農村人口的空間轉換、非農產業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、農業(yè)勞動力向非農業(yè)勞動力轉移。城鎮(zhèn)化不是簡單的“泥腳上樓”“土路改水泥”，它更多的是人民生產生活方式的變革。而現行戶籍制度、土地制度、社保制度、人口政策等直接影響著甘肅城鎮(zhèn)化進程。

1.現行戶籍管理制度阻礙甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展。我國二元結構的戶籍管理制度，使得城鎮(zhèn)經濟在要素保障下得到了更好的發(fā)展，農村經濟則由于人才、資金、技術等要素的投入不足而逐步萎縮，人為地擴大了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的差距。現行的戶籍管理制度，也造成前往城鎮(zhèn)務工的農民的基本權益得不到有效保障，勞資糾紛、歧視性對待等現象時有發(fā)生，影響了農村富余勞動力轉移的積極性，對鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)流動起著最直接的控制作用。

2.土地制度制約甘肅省城鎮(zhèn)化的加快推進。現行的農地家庭承包制同農村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在矛盾。這種農地按人平均承包、小規(guī)模經營的制度不僅勞動效率低下，而且使農民過分依賴土地，在一定程度上減弱了農民尋求非農業(yè)就業(yè)門路的動力，影響了農村城鎮(zhèn)化進程。另外，現有土地流轉無法實現農民向城鎮(zhèn)轉移的意愿。甘肅省大多數地區(qū)農村土地流轉還帶有自發(fā)性、分散性和無序性，農民對土地的使用權、處置權和收益權得不到充分保障?，F有土地流轉現狀導致農民無法順利從土地中解放出來，進而無法實現其向城鎮(zhèn)轉移的意愿。

3.社會保障制度影響甘肅城市化進程。目前，甘肅農村已經實現了產業(yè)轉移的鄉(xiāng)村非農業(yè)勞動力，絕大多數不愿意放棄所承包的土地，致使農業(yè)發(fā)展出現兼業(yè)化和副業(yè)化傾向。原因是農村非農勞動力雖已離農，但未離鄉(xiāng)，未能取得與城市居民一樣的就業(yè)、養(yǎng)老保險和教育等的平等權利，他們只能抓住一小塊土地作為就業(yè)和生活的退路。由于目前我國城鎮(zhèn)特別是大中城市人口多，就業(yè)壓力大，基礎設施容量有限等原因，農民仍然難以進入城市社會保障體系。而目前小城鎮(zhèn)的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障制度基本上沒有建立起來，這樣，使農民不得不以土地作為其社會保障，他們無心回鄉(xiāng)從事農業(yè)，又不愿意輕易放棄承包的土地，限制了農村勞動力的有序轉移，難以形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力機制。

三、甘肅省城鎮(zhèn)化今后努力的方向

甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展落后，是諸多復雜因素共同作用的結果，城鎮(zhèn)化不是單純的農民進城，也不是城市規(guī)模的盲目擴大。城鎮(zhèn)化是農村文明向城市文明的演變過程，是生活空間的轉移，是經濟發(fā)展方式的轉變和產業(yè)結構的調整，是生活水平的變化和生活質量的提高，是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調有序發(fā)展的過程。如何有效推進甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快農牧區(qū)富裕勞動力的轉移，拓展第二、三產業(yè)特別是服務業(yè)的發(fā)展空間，為經濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的增長動力，促進甘肅大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化，成為擺在甘肅人面前的一項重大任務。

要實現甘肅新型城鎮(zhèn)化，必須從甘肅實際出發(fā)，深刻領會十八屆三中全會精神，堅持走甘肅特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。必須賦予農民及牧民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

另外，要把生態(tài)保護放在重要位置，保住西北的青山秀水，加強生態(tài)敏感地區(qū)空間管制，維護生態(tài)安全底線；調整產業(yè)結構，堅決扭轉對資源的掠奪式開發(fā)；繼續(xù)推進封山育林、生態(tài)移民等多種手段，緩解人地矛盾，促進人口的有續(xù)集中與城鎮(zhèn)合理布局。

（作者系西北民族大學經濟學院經濟學專業(yè)2011級學生）endprint