黨的群眾路線視閾下社會組織參與社會治理的研究

何峻

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。將推進國家治理體系和治理能力現代化納入全面深化改革的總目標，是黨的治國理政理念的重大創新和發展，反映了黨對人類社會發展規律認識的深化。而社會治理需要正視民眾的期望和訴求，包容性治理，對有效化解當前面臨的社會矛盾和社會風險，推進治理能力現代化，是一種積極的回應。社會治理現代化，就是要廣大人民群眾能夠參與其中，按照憲法原則，參與管理國家和社會事務。培育和發展社會組織，是實現治理現代化，提高社會的組織化程度和治理能力的重要途徑。近年來，鹽城市加大社會組織培育和發展力度，創新工作方式，著力提高社會組織服務社會、參與社會治理的能力，在實踐中開辟了一條“共治共享”新路徑。本文以鹽城市為例證，對社會組織參與社會治理中的相關問題做初步探討。

一、包容共享視閾下的社會組織參與社會治理是黨的群眾路線在新形勢下的創新實踐

包容共享的核心理念是以人為本，以人作為價值核心，以人的價值作為社會的本位，一切為了人、依靠人、服務于人，讓全體人民共享發展成果，讓全體人民共同管理國家和社會事務。從價值理性上看，社會組織參與社會治理，是包容性發展的本質要求，契合了黨的群眾路線的本質要義和我國憲法的基本原則。黨的十八屆三中全會決定強調，要激發社會組織活力?！罢_處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”推進社會治理現代化，是一項社會系統工程和需要動員全社會力量共同求解的新課題。人民群眾是歷史的創造者，現代化的社會治理模式就是要廣大人民群眾親自參與其中。黨的群眾路線落實在社會治理中，就是要讓人民群眾發揮主體作用。社會組織的培育和發展，對密切黨群關系起著非常重要的作用。黨以維護好、實現好、發展好廣大人民群眾的根本利益為宗旨，動員、組織和支持人民在管理國家和社會事務中充分行使當家做主的權利，并通過建立健全各項政策、法律和制度，保障人民權利的實現。社會組織由于其非政府性、獨立性、自治性、民間性等特點，在聯系群眾方面具有獨特的優勢，在黨組織的引領下，通過適當的、合法的渠道充分表達民意，為黨的路線、方針、政策的科學制定提供民意基礎。因此，社會組織對于在基層踐行黨的群眾路線，正確維護黨群關系能起到特殊的作用。我國的社會組織，主要包括各級黨委直接領導下的社會團體、在各級民政部門登記注冊的社會組織以及民間自發形成的民間群眾組織等，其發展歷程始終伴隨著各種社會關系深刻變化、各種社會矛盾交錯的社會現實，是與政府職能不斷調整緊密相聯的，它承載著實現社會體制創新和社會治理現代化的重任。特別是在加強以改善民生為重點的社會建設中，社會組織是一支不可或缺的力量。從很大程度上說，社會組織參與社會治理，是新時期貫徹黨的群眾路線的創新實踐。在黨的領導下發揮社會組織的作用，豐富了黨的群眾路線和群眾工作的內涵。群眾的服務需求是多層次的，而現階段，基層黨委、政府對群眾提供服務的著力點在公平，在均等化，即個性化不夠。社會組織可以彌補這方面的不足，可以針對不同個體提供個性化的服務。同時，社會組織作為社會力量的重要組成部分，與人民團體、基層群眾自治組織、企事業單位形成合力，搭建與基層黨委政府互動的社會治理和社會服務網絡平臺。經過30多年的改革開放，我們取得了令世人矚目的發展成就，治國理政的方式也日漸科學化和現代化。然而，日益復雜的社會問題，諸如生態環境、社會公平、發展方式等問題使得國家和社會治理的難度日趨嚴峻，社會組織作為一種新治理主體的加入，勢必能夠為基層黨委政府分擔社會治理事務，緩解社會矛盾。由于社會組織遍布文化體育、科技教育、幫扶濟困、救災、生態環保等社會各個領域，在這些領域反映和表達基層群眾的訴求，支持群眾維護自身的合法權益，在很大程度上承擔著維護社會穩定的功能，起到了社會“減壓閥”的效用。因此，社會組織是黨委政府動員社會的可靠力量和施政幫手，有著共同的服務對象，其社會功能在很大程度上是包容的。在對待民眾利益上有著共同的價值理念和目標取向。

二、社會組織參與社會治理現狀評析

發展和規范社會組織，是轉變政府職能、完善市場經濟體制、反映社會訴求、增強社會自治功能、發展社會主義民主政治的內在要求，是在新形勢下整合社會資源、滿足社會公共服務需求、加快推進以改善民生為重點的社會建設、化解社會矛盾的有效途徑。幾年來，鹽城社會組織發展迅速，社會組織體系初步形成，社會組織參與社會治理和服務社會的能力不斷增強，逐漸成為一支經濟建設和社會建設的重要力量。

（一）實踐成效

1.推進社會組織黨建工作。推進社會組織的黨組織建設，以黨建工作創新推動社會組織服務管理創新，以加強黨的領導保障社會組織健康發展，是發揮社會組織功能的內在要求。社會組織登記管理機關應積極推進黨組織的有效覆蓋和有效管理，落實社會組織黨建工作“雙報雙推”制度（即社會組織登記申報時推動建立黨組織，年檢年報時推動黨組織發揮作用），助推黨建工作。在審批過程中，堅持“社會組織發展到哪里，黨的組織就建立到哪里，黨的工作就落實到哪里”的指導思想，對新成立的社會組織，在籌建時就統一要求，凡具備單獨成立黨組織條件的，要同步組建黨組織；對不具備單獨成立黨組織條件的，按照行業相近或地域相鄰的實際，建立園區、協會、集貿市場、龍頭企業等聯合黨組織，確保社會組織發展和黨的建設工作同步實施，夯實黨的社會工作基礎和群眾工作基礎。

2.創新社會組織登記模式。緊扣經濟和社會發展新形勢，對促進地方經濟發展和社會和諧的公益慈善、社會福利、社會服務類等社會組織分級推進，試點先行，降低登記門檻，并履行登記管理和業務主管一體化職能。對條件暫不成熟、規模較小但有利于社區建設的組織，簡化登記手續，先由社區服務中心明確專人負責管理，然后集中辦理注冊登記；對促進地方經濟發展的各類專業經濟協會區別對待，采取“雙軌制”，降低門檻。同時，注意積極培育“居家養老服務中心”和“老齡協會”。endprint

3.優化社會組織服務平臺。一是建立社會組織孵化基地。建立示范性社會組織服務中心，促使其成為當地社會組織的孵化基地。二是成立社會組織發展促進會，為本地社會組織搭建交流平臺，提高公益服務和項目管理水平。三是對全市工商聯所屬的行業商會和在鹽城的商會進行重新登記。逾期未依法登記的，各行業商會、在鹽異地商會不得再以社團名義開展活動。

4.規范社會組織管理制度。一是完善并落實社會組織負責人管理制度。在社會組織制定或修改《章程》時，要按照民政部章程示范文本對其進行逐條審核，尤其對《章程》中社會組織領導機構、負責人的產生和職責等相關方面的條款嚴格把關。對于黨政機關領導干部擔任社團負責人的，嚴格要求其執行國家相關規定，凡在職縣（處）級干部擬擔任社團負責人，必須先經相應組織部門的審批，后經社團民主選舉方可擔任，防止社會組織行政化。二是落實社會組織的資金管理檢查制度，進一步規范社會團體的收費行為，對涉及到的各項收費項目、收費標準等方面情況進行檢查，發現問題及時處理，限期整改。三是完善并落實社會組織查處退出制度。對黨委、政府十分關注，人民群眾反映強烈的突出問題，進行定期不定期的重點檢查和隨機抽查，重點檢查社會組織遵紀守法情況，查違法亂紀問題；檢查業務活動情況，查行為失范問題；檢查財務收支情況，查亂收亂支問題；檢查群眾反映情況，查損人利己問題。對查出的問題提出切實有效的整改措施，并在一定范圍內進行通報，責成其限期整改。

5.引導社會組織服務社會。一是政策引領。制定相關政策，推動政府有關職能部門，逐步把行規行約制定、執業資格、資質認定、公信證明、行業核準、行業評比等行業管理與協調性職能，通過購買服務的形式轉移或委托給社會組織承擔，并建立政府購買社會組織服務的相應機制，明確政府購買社會服務的范圍與內容。二是改革行業協會。使行業協會成為完善市場體制的生力軍。在重點產業和新興行業領域有計劃地引導骨干企業牽頭組建行業協會，發揮行業協會在政府與企業間的溝通作用。三是著力民生保障。積極鼓勵社會民間資本在教育、醫療、公共衛生、群眾文化、體育健身、社區養老、慈善救助等領域興辦公益性、服務性強的社會組織，成為基層政府加強以改善民生為重點的社會建設的重要力量。

（二）制約因素

一是社會組織發展的基礎條件差。經過改革開放30多年的發展，鹽城的經濟社會得到快速發展，但由于歷史因素和區位的影響，與蘇南等其他地區相比，仍存在一定的差距。二是社會組織發展結構失衡。行業協會、商會等組織發展較快、數量較多，而社會急需的公益類非營利組織較少；經濟類和科技類社會團體的人力和財力較為充裕，而社科類研究性組織財力相對較弱。三是政策扶持力度不夠。目前尚未有具體明確的鼓勵性政策，政府購買社會組織公共服務的機制尚未健全。有的縣雖然出臺了一些扶持性政策，但執行難以到位。四是社會組織公益性服務能力不強。由于物質基礎的薄弱，一定程度上降低了社會組織的社會服務能力，自然也就不能有效參與政府決策，這在一定程度上影響了政府對社會組織的信任度和社會組織社會功能的彰顯。

三、在踐行黨的群眾路線中推進社會組織參與社會治理的對策

社會治理現代化，是馬克思主義群眾觀和黨的群眾路線的生動實踐和具體體現。黨的十八屆三中全會提出：實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督；建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障等。這些理念和措施，突出了人民群眾在治理中的主體作用。社會組織是社會治理的重要依托，鼓勵和支持社會組織參與社會治理，彰顯了黨執政的包容性情懷，也是黨的群眾路線和群眾工作在新時期的創新實踐。如何在踐行黨的群眾路線中發揮社會組織在社會治理現代化推進中的功能，筆者認為，應在以下幾個方面實現新突破。

（一）推進政府職能轉變到“最后一公里”

加大簡政放權力度，推進政府向社會放權，更好地發揮社會力量在社會治理中的積極作用。除法律法規另有規定外，政府各職能部門要逐步將公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場機制能夠自行調節、社會組織通過自律能夠解決的事項轉移出去，將行規行約制定、行業準入審核、等級評定、公信證明、行業標準、行業評比、行業領域學術和科技成果評審等行業管理與協調性職能，法律服務、宣傳培訓、社區事務、公益服務等社會事務管理與服務性職能，業務咨詢、行業調研和統計分析、決策論證、資產項目評估等技術服務性職能與市場監督等職能，通過授權、委托及其他適當方式依法轉移給社會組織。政府各部門要對各自承擔的職能進行全面梳理和分解，制定職能轉移具體方案，并結合行政體制改革，明確職能轉移事項，將政府各部門不再行使和可交由社會組織承擔的職能事項分離出去?？蛇x擇一些代表性強、運作較規范的社會組織作為試點，取得經驗后逐步推廣。

與此同時，要加強指導和溝通協調。對轉移給社會組織承擔的職能事項，轉移出職能的行業主管部門應對有關社會組織設立2～3年的指導期，切實對其加強資質審查、跟蹤指導和績效管理，及時發現和解決問題。建立政府與社會組織的溝通、協調機制，暢通信息交流渠道。制訂涉及社會組織利益的地方性法規、政府規章、公共政策、行政措施、行業發展規劃時，應主動征求和聽取相關社會組織的意見和建議。

（二）重點培育民生服務類社會組織

黨的十八大指出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點?！鄙鐣M織是解決民生問題不可或缺的力量。社會組織服務民生的功能主要體現在以下幾個方面：一是承擔公共責任，與政府良性互動。社會組織發揮“社會協同”作用，參與社會治理的一個前提條件是與政府保持一致，取得政府信任。使政府的行政力量與民間的專業力量攜手合作，在政府以解決民生問題為著力點的社會事業發展中，實現兩者良性互動和互補。二是整合社會力量，聚集社會資源。社會組織在解決民生問題中的一大優勢是其廣泛的社會性，組織成員來自社會方方面面，更能利用自身覆蓋面廣的特點聚集社會的優勢資源。三是提供全方面的服務，滿足民眾多層次需求。民生不僅僅是經濟問題，民生的每一個方面都蘊含著廣大民眾不同層面的需求。在政府沒有能力供給而社會公眾又有需求時，社會組織自然應該承擔相應的社會責任，實現社會共治共享和社會治理社會化。四是扶持弱者，維護民眾合法權益。五是有效緩解矛盾，促進社會和諧穩定。在心理和情緒等方面的隱性問題，不同類型的社會組織通過溝通、咨詢、社會服務、社會調解、互濟互助等方式，更有助于起到緩解社會矛盾、豐富民眾生活、促進人與自然和諧發展的作用。六是搭建就業平臺，促進困難群體再就業。就業是民生之本。在強化對就業困難人員的就業援助中，社會組織能充分發揮搭建平臺的作用，既是解決民生問題的重要力量，又在服務民生中發展壯大。endprint

重點培育服務性強的社會組織，主要有以下五類：一是行業協會類社會組織。主要由同業經濟組織或個人以保護和促進共同利益為目標而依法自愿組建。二是公益類社會組織。主要是為社會公眾和社會發展提供公益慈善服務，具有社會性、保障性和非營利性特點的社會組織。三是民辦非企業單位類社會組織。鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利、法律援助等領域興辦民辦非企業單位，使之成為政府管理與服務功能的有效延伸，發揮其在擴大就業、培養人才、便民服務等方面的作用。四是城鄉社會服務類社會組織。主要是滿足城鄉不同需求的社區組織，形成基層政府、基層自治組織與社會組織密切合作的城鄉社區現代治理機制。五是咨詢經紀類社會組織。主要為社會和市場主體提供專業性建議、意見，或為生產要素交易提供信息、技能、設施服務，具有鮮明的經紀性、代理性和有償性特點的社會組織。

（三）創新社會組織扶持和監管機制

社會組織本身是一把“雙刃劍”，既有有利的一面，也有危害的一面，關鍵取決于我們對它的認知程度以及應對的方略。因此，我們應辯證地看待社會組織，最大限度抑制其消極效應，充分挖掘其潛在的積極的社會功能。政府既要監督、指導和促進各類社會組織合理布局和有序準入，避免無序競爭；又要加快建立評估機制和優勝劣汰的退出機制，擇優扶持，積極推動社會組織重組和優化改造，通過適度競爭提高服務質量，打破行業、地區封鎖及行業壟斷。承擔中介服務職能的事業單位要打破部門和行業界限，按照優化、效能原則進行重組。重點推進政府所屬檢驗、檢測機構的整合，全面提高公共檢測能力與水平。

一是加大財政支持力度，推動建立公共財政對社會組織的資助和獎勵機制，促進、扶持社會組織發展。采取購買服務、項目招標等方式，重點扶持一批具有示范導向作用的公益服務性社會組織。鼓勵社會組織拓寬籌資渠道，增加公益積累，壯大自身實力。在加強風險控制措施的前提下，鼓勵金融機構積極為社會組織發展提供信貸支持。

二是完善相關扶持政策。對符合條件的社會組織，按規定給予稅收政策支持，切實消除登記障礙。盡快研究制定適應社會組織特點的人員流動、入戶、檔案管理、職稱評定、福利、保障等具體政策措施，營造留住人才的環境和條件。逐步增加社會組織代表人士在黨代會代表、人大代表、政協委員中的比例，鼓勵社會組織中的優秀人才積極參政議政。

三是建立政府購買服務制度。抓緊制定政府購買社會組織服務的具體實施辦法。政府購買社會組織服務的經費納入年度財政預算。根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行審核后支付費用，或采取“政府承擔、合同管理、評估兌現”的契約方式。部分特殊事項在一定時期可以實行定向購買服務。為確保改革取得成效，可先在條件成熟的領域試點，在此基礎上及時總結經驗，逐步擴大購買服務范圍。

四是創新監管方式。建立綜合監管機制。逐步由重入口登記向準入和日常管理并重轉變，健全以規范行為為重心的相關管理制度，將年檢工作與日常監督、績效管理、信用建設、執法查處結合起來。完善登記管理部門、行業主管部門及相關職能部門之間的信息交流、協同監督、齊抓共管的責任機制，提高監管合力和應急反應能力，逐步建立健全科學、規范、有效的監管體制，為社會組織創造公平、公正的發展環境。首先，完善信用監管體系。建立信用信息動態情況記錄、社會評價、誠信公示和失信懲戒等信用管理制度，民政部門登記管理的社會組織還要建立等級評估制度，將社會組織公益服務和遵紀守法情況納入社會誠信管理體系。嚴厲打擊中介活動中出具虛假資信證明、虛假會計報表、虛假評估、虛假鑒證、虛假信息等失信和違法行為。其次，建立獎懲機制。按照相關法律法規的規定，建立社會組織獎懲機制，對誠信守法、自律嚴格、作用突出、社會認可的社會組織以及作出突出貢獻的社會組織工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運作中出現問題的社會組織，視情節依法給予警告、限期改正或撤銷等處理。再次，健全信息公開制度。有重點、分步驟推進社會組織信息公開工作，積極探索各類社會組織信息公開的機制和方式。政府相關部門要緊密配合、加強溝通，整合信息資源，抓緊建立和完善統一、高效、完整的社會組織監管信息系統和服務信息網絡。最后，創新社會監督機制。建立與信息公開制度、財稅扶持政策等相適應的社會監督體系，將群眾監督、輿論監督與法律手段等有機結合起來，促進社會組織健康發展。

（四）加強社會組織能力建設

政治上的信任和良好的制度環境固然重要，但社會組織自身具備一定的能力是參與社會治理的前提。第一，強化社會責任意識。社會組織應圍繞黨和國家工作大局，自覺承擔社會責任，增強服務社會的意識和功能，主動參與解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，注重社會效益，面向會員、行業、社會提供更多的公共服務和公益支持，要在強化社會責任中提升社會公信力。第二，完善誠信自律機制。推動社會組織以建立健全規范運作、誠信執業、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒、自律保障六個機制為抓手，建立自律長效機制。按法人登記的社會組織要建立健全權責明確、運轉協調、有效制衡的法人治理結構和治理機制。健全以章程為核心的各項內部管理制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的運行機制。第三，提升從業人員素質。社會組織要加強對從業人員的業務培訓和職業道德教育，不斷提高從業隊伍素質；規范用人制度，建立健全崗位管理制度；完善保障和激勵機制，推進社會組織從業人員專業化、職業化和年輕化。加快建立健全志愿服務制度，規范志愿服務行為。第四，加強社會組織黨建工作。社會組織黨建是社會組織健康成長的有效保證。當前，要創新黨組織設置形式，擴大黨在社會組織中的組織覆蓋和工作覆蓋；創新黨組織負責人的選拔培養方式，加強社會組織黨組織領導班子建設；創新黨員教育管理理念，激發黨員保持先進性的內在動力；創新黨組織活動內容和載體，充分發揮社會組織黨組織和黨員的作用；創新黨建工作管理體制，社會組織黨組織以屬地管理為主。在社會組織登記注冊時，登記管理部門應要求具備條件的社會組織同步設置黨組織，通過創建新舉措，激發社會組織黨建工作的活力。

【本文系作者主持的2013年江蘇省社科基金項目（13DSB004）和江蘇省黨校系統2013年調研課題（XT1325）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授、科研處處長、《沿海新論》副主編）endprint