新公共管理視角下高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償研究

李強　陳威燕

【摘 要】 通過梳理新公共管理理論的概念與內(nèi)涵，推斷其在高等教育領(lǐng)域具有適應(yīng)性。從新公共管理思想對各補償主體的影響著手，對當前高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償面臨的問題進行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。

【關(guān)鍵詞】 高校學(xué)生培養(yǎng)成本； 新公共管理； 成本補償

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0115-03

近年來，隨著我國高等教育規(guī)模的快速發(fā)展，高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償問題日益突出，成為政府和公眾共同關(guān)注的焦點。本文基于新公共管理理論對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償問題進行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。

一、學(xué)生培養(yǎng)成本補償?shù)母拍钆c內(nèi)涵

學(xué)生培養(yǎng)成本是指以高校為計量主體的教育成本，該類成本具有會計學(xué)方面的意義且內(nèi)容特征為：（1）可用貨幣計量；（2）為實現(xiàn)教學(xué)、科研及社會服務(wù)三項功能所耗費；（3）衡量投入的教育資源。教育成本是經(jīng)濟學(xué)方面的概念，本質(zhì)上是指在提供教育服務(wù)過程中所消耗的各類資源價值，其負擔主體不僅包括高校，還包括政府、個人及社會公眾等。當高校之間競爭加劇，導(dǎo)致教育資源配置結(jié)構(gòu)不合理及供需矛盾突出等問題出現(xiàn)，則需要調(diào)動私人資源，通過多個負擔主體共同分擔的方式對學(xué)生培養(yǎng)成本進行補償。學(xué)生培養(yǎng)成本補償是指“從包括政府、高校、個人及社會在內(nèi)的各個高校學(xué)生培養(yǎng)成本的承擔主體處獲得教育經(jīng)費收入以收回支付的教育成本”。

二、高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償存在的問題

作為教育的最高層次，高等教育具有培養(yǎng)周期長和成本昂貴兩方面的特點，另外，基于高等教育大眾化及高校規(guī)模擴張的現(xiàn)狀，以高校為主體計量的學(xué)生培養(yǎng)成本呈逐年遞增趨勢，因此僅僅依賴政府預(yù)算已無法完全滿足公民的高等教育需求，導(dǎo)致一定程度的高等教育財政危機出現(xiàn)。具體來看，目前我國高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償過程中存在的問題主要體現(xiàn)在以下四個方面：

從政府角度來說，對高校實行壟斷管理方式導(dǎo)致一系列問題。首先，這是一種集權(quán)化的管理理念，高校的自主權(quán)受到壟斷管理的限制。就大學(xué)本科的具體收費標準來看，雖然可以在浮動于3 600—6 000元收費區(qū)間內(nèi)，但學(xué)校之間及地區(qū)之間的收費標準仍然較為單一，價格調(diào)節(jié)機制不靈活（滕明蘭、張繼華，2005）。其次，這是一種主觀性的管理模式，沒有完善成本補償?shù)南嚓P(guān)配套措施。例如獎助學(xué)金及學(xué)費減免等資助形式雖然都已存在，但是完整的體系并沒有形成，而且國家助學(xué)貸款機制尚存在缺陷，申請環(huán)節(jié)及覆蓋的受益人范圍方面均有不足（凌鍵、周巍蔚，2010）。

從高校角度來說，高校作為一個社會子系統(tǒng)，自身存在不可忽視的弊端。首先監(jiān)督機制的不完善導(dǎo)致高校內(nèi)部的經(jīng)費管理混亂且可能存在亂收費現(xiàn)象，個別高校的官僚主義作風(fēng)還會導(dǎo)致經(jīng)費嚴重浪費，這些現(xiàn)象的存在阻礙了培養(yǎng)成本補償額度的合理確定；此外，由于長期以政府管理為主導(dǎo)，高校在具體工作過程中常常不計成本，已有的成本核算機制不夠科學(xué)細致，因而忽略從整體角度關(guān)注經(jīng)濟效益，導(dǎo)致缺少學(xué)生培養(yǎng)成本補償?shù)木唧w量化標準。

從個人角度來說，并軌收費制度的實施引起的個人學(xué)費增長帶來一些社會問題及矛盾。首先高等學(xué)校收費增加引起學(xué)費占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要為接受高等教育支付教材費、住宿費及生活費等，支出費用過多形成一般家庭過重的經(jīng)濟負擔；其次，在不同的地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對學(xué)生培養(yǎng)成本補償具有不同的意愿且補償能力有所差異，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)能夠獲得相對較高的收入，這會導(dǎo)致接受高等教育的機會增加，而在經(jīng)濟落后地區(qū)，學(xué)生更有可能由于家庭收入過低而無法接受高等教育，具體體現(xiàn)為學(xué)費在培養(yǎng)成本補償體制中所占比重過大，使得教育不公平問題出現(xiàn)。

從社會角度來說，國家和個人是學(xué)生培養(yǎng)成本補償體系中的主要分擔者，企業(yè)與社會團體的分擔力度太弱。企業(yè)的發(fā)展離不開人才與技術(shù)，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原則”，所有從高等教育成果中獲得收益的主體都應(yīng)當分擔部分教育成本，目前雖然一定程度的成本補償能夠通過繳納教育稅附加的形式進行，但其成本分擔所占的比例仍然較低且沒有建立明確具體的責任機制及執(zhí)行機制；另外，我國對社會捐助的鼓勵程度不夠，使得部分捐助團體的熱情降低，現(xiàn)有的捐贈水平無法滿足學(xué)生培養(yǎng)成本補償?shù)膶嶋H需要。

三、新公共管理理論的啟示

（一）新公共管理理論的內(nèi)涵

自20世紀80年代以來，公共行政改革領(lǐng)域引入新公共管理理論。理論界關(guān)于其內(nèi)涵的表述尚未達成共識，但核心內(nèi)容基本一致，主要表現(xiàn)為兩點，一方面是以經(jīng)濟、效率、效益為目標（或稱3E目標），另一方面是以市場為導(dǎo)向。高等教育體制發(fā)生改變，追求大學(xué)自主辦學(xué)，其價值基礎(chǔ)為競爭、顧客至上、成本分擔及使用者付費等，這與新公共管理模式追求效率且崇尚市場價值的理念不謀而合，因此，新公共管理理論在高等教育領(lǐng)域具有適應(yīng)性。

（二）新公共管理理論的主要特征

1.政府職能的轉(zhuǎn)變。新公共管理中政府的職能重心在于政策制定而非執(zhí)行，公共事務(wù)中的管理與具體實施功能分離，主張通過市場的重新塑造，影響行政部門或私人部門的行事方式，指導(dǎo)其具體事務(wù)的執(zhí)行過程。

2.顧客導(dǎo)向的價值理念。新公共管理認為行政部門是服務(wù)的提供者，公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供應(yīng)當尊重顧客權(quán)利，以顧客需求為導(dǎo)向。這是將市場法則引入公共管理的切實體現(xiàn)，行政部門不以營利為目的，但是應(yīng)當確保經(jīng)濟資源的生產(chǎn)效率最大化，其評價要注重顧客感受，確保提供公共服務(wù)的機制滿足顧客偏好，以得到高效的服務(wù)產(chǎn)出。

3.重視追求效率。新公共管理試圖引入市場競爭機制，促進更多的私營部門參與公共服務(wù)的提供，通過增加競爭促使質(zhì)量提升及成本節(jié)省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活動的產(chǎn)出，通過明確的績效目標對實施情況進行測量與評估，促使公共部門提高服務(wù)的效率與質(zhì)量。endprint

如今在學(xué)生培養(yǎng)成本補償方面存在的種種問題，對高校提出了新的要求，需要其擺脫傳統(tǒng)的管理范式束縛，進行思路革新，將新公共管理的理論模式及其成果積極引入到成本補償體制建設(shè)過程中，以新的視角對各個承擔主體的責任與義務(wù)進行分析，發(fā)現(xiàn)問題并尋找解決方案。

四、新公共管理理論對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償問題的指導(dǎo)作用

新公共管理主義視角下可將公共產(chǎn)品分為兩類，一類如外交、國防及社會保障等，只能由政府提供并生成，稱為核心公共產(chǎn)品；另一類如公共服務(wù)業(yè)及市政基礎(chǔ)建設(shè)等，可以由非政府組織和私人部門共同提供，稱為準公共產(chǎn)品。高等教育既可以由政府提供也可以由社會提供，因此屬于準公共產(chǎn)品一類，具有市場化的內(nèi)在基礎(chǔ)。具體的，針對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償問題，新公共管理思想的指導(dǎo)作用分別通過其對于各個承擔主體的影響來體現(xiàn)。

（一）政府主體

新公共管理思想通過兩點對政府主體產(chǎn)生影響。首先，改變其集權(quán)化的觀念。體現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域，是指政府將市場機制引入高校管理過程，主要關(guān)注有效競爭環(huán)境的建立，而將管理自主權(quán)給予高校，讓高校在市場競爭中處于獨立法人實體的地位。例如，可以通過社會化的后勤改革，引入私營企業(yè)對高校食堂、宿舍及物業(yè)等進行管理，通過競爭機制的建立，能夠促進高校經(jīng)費開支的節(jié)約并使資源配置效率的提高。其次，豐富其管理模式。政府主體不僅要確保對高校的資金投入力度，還應(yīng)當督促高校樹立成本概念與績效意識，通過完善助學(xué)機制，以及與高校簽訂產(chǎn)業(yè)績效的方式等，豐富其對于高校的管理方式，有效的達到合理分擔高校成本的既定目標。

（二）高校主體

新公共管理思想要求高校改變教育觀念并積極地促進教育改革，認為高校擁有的科研設(shè)施及知識優(yōu)勢是可與企業(yè)進行交換的特殊商品，另外，還提倡高校以附屬企業(yè)及醫(yī)院等為載體向社會提供服務(wù)，獲得充足經(jīng)費以確保高校的自我發(fā)展。例如，通過校企結(jié)合的形式，高校可以在企業(yè)中鍛煉自己的科研隊伍并促進教學(xué)與科研發(fā)展；還能從企業(yè)中獲取社會信息，將企業(yè)作為生產(chǎn)實踐的基地（敬然，2011）；最主要的是高?？梢酝ㄟ^這種結(jié)合，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟收入，所得資金用來購買實驗儀器以提高辦學(xué)水平，或是以某種形式分攤部分成本等，總之，對于學(xué)生培養(yǎng)成本具有一定的補償作用。

（三）公眾主體（學(xué)生及家庭）

傳統(tǒng)的行政管理不關(guān)注顧客要求，在提供公共物品時生產(chǎn)效率較低，使得公眾參與其中的主動性降低。高等教育屬于準公共產(chǎn)品，新公共管理理念重新定位社會公眾的角色，認為除了政府是教育投入的主體外，個人及家庭也應(yīng)當成為教育投入的另一個重要主體。新公共管理對于公眾主體產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在公眾參與教育經(jīng)費投入的補充作用，目前主要以學(xué)費形式存在，即接受高等教育需要繳納一定費用，此外還包括住宿費及生活費投入等內(nèi)容。這種讓學(xué)生及其家庭分擔培養(yǎng)成本的做法可能導(dǎo)致享有教育資源機會的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此應(yīng)以新公共管理理論中的顧客導(dǎo)向理念為基礎(chǔ)，在公眾主體分擔學(xué)生培養(yǎng)成本的比例方面，充分考慮部分家庭的負擔水平，并完善助學(xué)機制以增加社會福利及促進教育公平。

（四）社會主體

新公共管理理論認為政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變集權(quán)的官僚制管理方式，促進符合公營部門目標的不同組織體系建立，使公營部門自身的價值得以實現(xiàn)。多元化組織體系的存在要以多元化管理主體為前提，因此，新公共管理理論指導(dǎo)下的學(xué)生培養(yǎng)成本補償必然要求多元化主體的存在。政府應(yīng)當充分認識到其他社會主體參與公共事務(wù)的巨大能力，在成本補償方面的管理方式必須從集權(quán)走向分權(quán)，建立起以政府為主導(dǎo)，有高等院校、個人、家庭、社會公眾等多元主體參加的共同承擔模式，例如，企業(yè)作為典型的享用高等教育成果的社會主體，在學(xué)生培養(yǎng)成本補償中負有不可推卸的責任。

五、新公共管理視角下的高校學(xué)生培養(yǎng)成本補償體制探討

借鑒新公共管理理論和公共服務(wù)的理念，針對高校學(xué)生培養(yǎng)成本中存在的問題，提出以下幾點建議。

（一）政府擺脫壟斷管理理念，給予高校自主權(quán)

高等教育在市場經(jīng)濟條件下的資源配置要求更加靈活有效的管理制度與之匹配，作為社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，高等教育的運行體制受制于整個社會政治經(jīng)濟制度，主要通過資源配置方式及差異化的組織形式來體現(xiàn)。在我國日益完善的市場經(jīng)濟中，高校開始需求更多的自主權(quán)，隨著高等教育的市場化趨勢逐步加深，其與其他社會系統(tǒng)之間的活動主要在教育市場中直接進行。因此新公共管理理論認為政府應(yīng)當擺脫對于高等教育的壟斷管理理念，從以往的集權(quán)式管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)，相應(yīng)擴大各高校的自主辦學(xué)權(quán)。

體現(xiàn)在學(xué)生培養(yǎng)成本補償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)中，即要求在市場經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)下保障高等教育資源的科學(xué)配置，政府拋棄以往的絕對壟斷管理方式，對高校資源配置中的“量和質(zhì)”進行全面分析，監(jiān)督高校的自主資源配置過程并對相關(guān)政策進行改進。

（二）多渠道籌集高等教育經(jīng)費

高等教育屬于準公共產(chǎn)品，新公共管理理論強調(diào)政府應(yīng)當進行職能轉(zhuǎn)變，以改進公共服務(wù)的供給體制，促進提供主體多元化的實現(xiàn)，由此將原本僅由政府承擔的成本分擔給公民、市場及社會。

以往，高等教育財政投資完全由政府撥款，經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，新公共管理理念指導(dǎo)下的學(xué)生培養(yǎng)成本不僅應(yīng)當由政府負擔，還可以由社會提供部分資源進行補償。應(yīng)當積極鼓勵多渠道籌集高等教育經(jīng)費，調(diào)動家庭及企業(yè)或社會團體參與教育成本分擔的主動性，以政府投資結(jié)合社會資本廣泛參與的方式，建立起符合市場經(jīng)濟的新財政體制。

（三）凈化我國高等教育成本中的虛假成本

單獨由政府進行教育投入存在的資金不足現(xiàn)象使得高校資源匱乏，另外，政府主導(dǎo)管理的模式使得高校在具體工作中不顧整體經(jīng)濟效益，因此在高校中存在諸多經(jīng)費不合理消耗的現(xiàn)象（王勇，2011），例如行政領(lǐng)導(dǎo)車輛使用等形成的“非教育性”費用以及高校管理弊端的存在導(dǎo)致開支數(shù)額巨大或浪費嚴重的情況；又如公費醫(yī)療費或非教學(xué)人員費等費用比重過大。顯然，這些現(xiàn)象的存在使得學(xué)生培養(yǎng)成本中存在著許多不應(yīng)成為培養(yǎng)成本分擔對象的“虛假”成本?？紤]新公共管理理論在高校中的運用，能夠促進高校的自主化管理以利于教育資源的合理配置，實施高等教育多元主體共同補償政策時，應(yīng)注意區(qū)分學(xué)生實際培養(yǎng)成本，也就是通過凈化高等教育成本中的虛假成本減輕各主體的補償負擔。

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