地方政府用PPP緩解融資壓力要慎重

郭綱

近來，有關“PPP模式”的信息十分搶眼與火爆。一些學者將其作為深化財政改革的重要內容之一而展開研究，文章頻出、褒獎有加；一些地方政府將其視為緩解融資壓力的新途徑，寄予厚望、躍躍欲試。但筆者認為，對于“PPP模式”，要有一個比較全面和理性的認識。

“PPP”是英文Public-private Partnership的縮寫，字面意思是“公私合作制”。

從宏觀層面來看，任何一個國家或者經濟體，均由公共部門（包括政府機構、財政撥款的企事業單位和社會團體等）和私人部門（包括家庭、個人、非財政撥款的企事業單位和社會團體等）構成。因此，一個國家或經濟體的公私部門結構及其相互適應和推進發展的關系，實際上也可以理解為是一種廣義的公私合作制的模式。

從微觀角度理解，PPP模式就是公共部門和私人部門在以契約規范雙方責權利基礎上，實施某些具體事項，實現某種具體目標，在此過程中公、私雙方利益訴求得到對方認同并獲得合理兼顧的合作方式與制度安排，集中表現為財政部門在提供公共產品和服務過程中與私人機構的合作，即通過私人機構的參與，財政部門以同樣的資源配置為社會提供更多更好的公共產品和服務。

公共部門的基本職能是為社會有效提供公共產品與服務。公共部門自身可分配財力資源的有限性和在資源配置中的相對低效率，制約了其所能提供的公共產品和服務的數量與質量。多年來，各級政府通過舉辦國有企業以緩解公共產品和服務供不應求的矛盾。實踐證明，政府設立國有企業（政府與國企合作制）取得了有目共睹的歷史性的成效。然而，由于國有企業的政府背景與背書，注定了其無法有效規避道德風險、缺乏剛性財務約束、難以達到預期的運行效率與效益。更為甚者，某些以融資平臺為基本定位的地方國有企業經過多年的運營后，還衍生出了規模可觀、令人擔憂的政府債務風險等問題。

相對于國有企業而言，私人企業的財務約束、風險意識和效益觀念更強。經過改革開放30多年的積累，私人資本的規模業已十分龐大，正需要更為廣闊的投資領域和多元的投資渠道。如今適逢深化財政和國企改革、加快建立現代財政制度和混合所有制經濟的良機。總結與反思國有企業的發展得失，學習與借鑒英國等發達國家的做法和經驗，適時引入并有序推行PPP模式，以更多一些的政府與私人企業的合作來替代一部分原有的政府與國有企業的合作，其意義不言而喻。

首先，有利于矯正過多過密的政府與國有企業的合作關系，進一步加強對各級政府尤其是地方政府債務風險的防控與管理。其次，有利于化解國有企業對私人經濟發展的擠出效應，為私人資本開拓更為廣泛闊的投資空間、提供更為多元化的投資機會。第三，有利于通過私人企業的精細化管理和私人資本的剛性約束，提升公私合作制下供應公共產品和服務的質量與效率。第四，有利于通過公私合作的制度性安排，強化公共部門、私人部門的合作意識、契約意識、法律意識、社會責任意識等。

推崇PPP模式，意在實現1+1〉2的目標。能否如愿，關鍵取決于對PPP模式潛在優勢的認識及發揮程度。其實，PPP模式在我國的一些地方早有零星的實踐，如今具備了逐步擴大實施范圍的基礎與條件。

值得注意的是，相較于政府與國有企業的合作，政府與私人企業的合作要求更高、難度更大，公私合作的計劃、框架、細節、雙方各自的責權及約束性措施等，都必須在事前有詳盡和明確的規范，否則極易留下扯皮、低效甚至合作失敗的后果。因此，我們應該全面認識、科學設計、有序推進PPP模式，切忌一哄而上、全面開花的非理性做法。

（作者系經濟學博士、正高級經濟師、蘇州工業園區財政局局長。文章為作者個人觀點，與供職單位無關。）endprint