京津冀一體化中水污染防治協調機制研究

摘要：京津冀區域經濟一體化是我國經濟發展的重要戰略，在京津冀一體化中有關水污染防治協調機制的問題值得思考，深入探析京津冀一體化中的水污染防治協調機制主要包括建構價值、存在問題和主要路徑三部分。

關鍵詞：京津冀一體化 水污染 防治協調機制

1 京津冀一體化中水污染防治協調機制建構的價值

1.1 區域經濟一體化的要求 在經濟全球化的大背景下，區域經濟一體化成為增強區域整體競爭力的一種必然選擇。我國區域經濟一體化的發展，已逐步進入實質操作時期。其中發展比較成熟的是長三角、珠三角等，而環渤海經濟圈、東北經濟圈等也發展較好，此外，京津冀與環渤海經濟圈的核心部分近年來也逐步成為了帶動我國區域經濟發展的第三個增長極。“區域經濟一體化”不僅可以更好的發揮京津冀的整體優勢，還能夠有效的促進環渤海經濟圈崛起。要想保證京津冀地區經濟能夠取得長遠的發展，必須重視對水資源的利用和保護。

1.2 可持續發展的要求 可持續發展的核心是發展，但要求在保持資源和環境永續利用的前提下實現經濟和社會的發展。在京津冀區域一體化發展過程中，要深入貫徹節約資源和環境保護這個基本國策，促進經濟社會發展與人口、資源和環境相協調。而京津冀地區在地理分布、氣候特征、流域水系有同一性，區域性水資源緊缺問題、水體污染問題和地下水超采問題嚴重。必須采取統一的行動，提高水資源利用效率，治理環境污染，才能使京津冀走可持續發展的道路。

1.3 保障環境權的要求 隨著生產力的不斷發展和人類開發利用自然資源規模的不斷擴大，環境資源逐漸形成了稀缺性，環境權的問題受到關注。環境權一經提出，即引起了國際社會的極大關注。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》中明確宣布環境權原則，即“人類有權在一種能夠尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”

京津冀地區的人民在水資源方面都有權享有同樣的權利。現實卻不是如此，京津冀地區缺水嚴重，而河北卻要先保障向京津無償供水，關停了省內會造成污染的企業，保障京津水源地安全。為此，京津地區高速發展，河北發展滯后。至今對河北尚未出臺任何有效的補償政策和特殊扶持政策，受損方得不到相應補償。京津冀一體化中水污染防治協調機制建構，符合人民行使環境權的要求。

1.4 社會治理模式創新的要求 從社會治理模式的發展來看，社會治理模式主要有兩種，一是農業社會所形成的統治型社會治理模式；二是工業社會中產生的管理型的社會治理模式。而現在，統治型社會治理模式已經失去了生命力。同時，管理型社會治理模式也開始面臨問題，使單一的管理型社會治理模式越來越喪失存在的合理性。這時，新型的社會治理模式出現——公共管理治理模式，它是一種服務型的社會治理模式。

公共管理是以政府為核心的公共組織通過整合社會資源和運用政治的、法律的、行政的和經濟的手段而對與公共利益實現相關的廣泛的社會事務的管理，其目標是促進社會發展和實現社會公平，保障全體社會成員共享社會發展的成就。

區域一體化作為一種過程和狀態，本質特征是集體或聯合決策，在現行體制下必須是市場、行政和法律方式相結合的。剛性的行政壁壘構成了京津冀區域一體化的體制障礙，而行政區劃調整將伴生高昂的社會成本。要在現行的行政區劃框架內減少“鄰避”行為，實現總體利益的協調，就需要政府治理形態的嬗變——從原來的行政區行政模式轉變為區域公共管理模式。

京津冀一體化中水污染防治協調機制的構建，是社會管理模式創新的需要。這種公共管理的模式，以京津冀三方水資源的利用和污染的防治這一公共利益的實現而努力的，具體表現則是提高京津冀區域社會治理活動的效率，促京津冀區域發展和保證京津冀地區人民公平的享受水資源的權利。

1.5 破解“囚徒困境”的要求 “囚徒困境”是博弈論著名分析模型。1950年，蘭德公司的梅里爾·弗拉德與梅爾文·德雷希爾擬定出相關困境理論，后由阿爾伯特·塔克以囚徒方式闡述，并命名為“囚徒困境”。囚徒困境所反映出的深刻問題是，個人最佳選擇并非團體最佳選擇，只有合作才能達到共贏。

在京津冀一體化中水污染防治協調機制建構中，“囚徒困境”指的是只有京津冀三方在水資源合理利用和在污染防治方面進行合作才能使三方的利益達到最優，如果只是河北一直無償的保障京津用水，而得不到任何補償的話，不利于京津冀的區域協調發展。京津冀一體化中水污染防治協調機制的建構本著共擔風險，共享收益，合作共贏，這樣才能破解“囚徒困境”。

2 京津冀一體化中水污染防治協調機制建構中存在的問題

2.1 法律上存在的問題

①立法的不完善。對區域水污染防治協調機制的規定，我國新《環境保護法》自2015年1月1日起施行，其中第二十條說到，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施；我國《水法》第十二條規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制；我國《水污染防治法》第八條第三款縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生等相關部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理；我國《水土保持法》第五條規定國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責。而在這些法律中，法律規范的原則性較強，缺乏相應的高位法和綜合立法，之間都存在著法律的關系

不清、關系不協調、各管理部門之間的職權范圍不明等問題。

②監管的不到位。我國水污染監管體制一直是統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合的體制。但跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決的規定仍沒有具體發展。這就需要政府之間的聯合執法，而聯合執法存在著缺陷，比如對于很多棘手的跨區域污染，聯合執法在缺乏牽頭部門的情況下可能出現一拖再拖的情況等。由于地域限制和執法差異，聯合執法雖然作用明顯，但很少被使用。

2.2 行政上存在的問題

①行政壁壘。京津冀區域一體化是我國社會經濟發展的趨勢，構建京津冀一體化中水污染防治協調機制，可以通過整合京津冀區域水資源推進京津冀經濟和社會發展。產生協同效應，也可以通過區域合作共同治理社會公共事務產生聯動效應。但目前我國在區域發展過程中存在著行政壁壘。嚴重損害了京津冀區域水資源污染防治的協調發展，造成了水資源污染浪費問題，這與節約型社會理念明顯背道而馳。京津冀地區中各地方政府對轄區利益最大化的追求，使得水資源的整體性與經濟、行政區域的分割性之間的矛盾較為嚴重。長期以來京津與冀的水資源關系主要是靠行政調控和行政命令，由于京津與冀在行政地位上并不平等，對水資源的利用也是不平等的。

②尚未建立有效的合作協調機制。京津冀三個地區政府間在水資源保護和利用方面缺乏密切合作，各政府之間在制定水資源政策時，只考慮本地區的利益，并沒有把區域利益作為行動的最終目的來考慮。

京津冀既沒有同屬一省或市的絕對主管行政部門來統領，也沒有絕對核心的內在城市來凝聚，因此，京津冀未來的發展迫切需要主管部門統籌規劃。只有在各自利益主體通過對自己利益讓步、折中的方式以京津冀區域利益最大化為目標時，京津冀一體化進程才會加快。①

3 京津冀一體化中水污染防治協調機制建構的主要路徑

3.1 制定區域性相關法規 在京津冀一體化過程中，針對水污染防治協調機制立法上的不完善，以這次新《環境法》為基礎，結合其他現行的法律法規，通過由國家、省政府部門或相關行政區協商制定統一的區域污染防治的法規。明確各相關單位的管理權限和職責，以及糾紛受理調解機構等，同時明確職能部門環境過失的責任和懲罰法律法規實施細則和相關制度。

3.2 建立統一水污染防治協調機構 區域合作協調機制的建立是區域合作規范化有序運行的重要保障，國際上一般有兩種方式：一種是具有制度性的協調組織機制；另一種是非制度性的協調組織機制。

京津冀區域一體化過程中，針對水污染防治這方面，建立一個能夠協調三地、級別較高的水污染防治協調機構十分必要。可以參照水利部海河水利委員會的建立，建立一個職能明確具有權威的協調機構。海河水利委員會的機構設置和職能運作形式可以作為重要參考，在此基礎上使京津冀水污染防治協調機構更合理，做到有組織、有領導、有機構，職能明確，權責到位。

3.3 建立京津冀水資源補償機制 我國新《環保法》第31條明確規定了國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。

生態補償的本質就是生態保護的實施者和受益者之間，重新進行利益分配的問題。其目的就是要通過一定的政策手段解決生態保護者的合理回報問題，鼓勵生態保護。生態補償有助于從根本上解決流域不同主體功能區、不同行政單元發展經濟與生態環境保護的協調問題。

河北屬嚴重缺水省份，但一直首先保障向京津無償供水，至今尚未出臺任何有效的補償措施。長期以來，冀與京津的關系一直處于被動、無償服務的“無條件調撥”狀態之中，這有悖于市場經濟的發展。合理的水資源補償將起到正面的激勵作用，將會主導河北提供足額和良好的水環境；對于京津而言，補償意識也可避免其非理性的行為。這樣有利于京津冀三方在水資源利用和污染防治方面達成長期的合作。

3.4 建立跨區域水權市場 水資源是否稀缺決定了水資源是否有必要進行交易，建立水權市場。現階段我國對水資源的過度開發和盲目使用情況嚴重，使得水資源的稀缺性越發明顯，水權交易面臨著緊迫的現實要求。

我國的現實是長期注重通過行政手段配置水資源，水資源的稀缺性不能得到正常反映。不能有效地調動節水和保護水資源的積極性，導致水資源配置的失衡，出現水資源浪費和短缺并存。水權交易是利用我國市場經濟發展，用市場配置資源，合理利用水資源，提高水資源利用率，緩解用水矛盾，提高人民節水的積極性。在京津冀一體化中，建立跨區域水權市場。利用市場經濟的方式，能夠使水資源在各行業間優化配置，促使水資源可持續發展，對水污染的有效防治都具有積極作用。

注釋：

①崔冬初，宋之杰：《京津冀區域經濟一體化中存在的問題及對

策》，載《經濟縱橫》2012年第5期。

參考文獻：

[1]張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010（3）.

[2]張云，張貴祥.基于區域一體化的生態經濟發展研究——以京津冀北為例[J].經濟與管理，2009（3）.

[3]李越，張濤，單瑩瑩.跨行政區域水污染監管的管轄權問題研究[J].兵團黨校學報，2008（6）.

[4]武義青，張云.京津冀生態經濟一體化發展模式探析[A].京津冀區域協調發展學術研討會[C]，2009年10月.

[5]崔冬初，宋之杰.京津冀區域經濟一體化中存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2012（5）.

作者簡介：王媛（1987-），女，河北邢臺人，研究生，研究方向：環境與資源保護法。