海北州戶籍制度改革林業配套政策執行情況探析

苗惠彬

摘要：本文通過分析青海省海北州農牧民轉戶存在的問題，提出相應的做法，并對群眾對戶改林業配套政策的訴求與主張，以及下一步工作采取的措施進行闡述，進而為戶籍制度改革提供參考依據。

關鍵詞：制度改革 集體林地 解放思想

海北州認真學習《青海省深入推進戶籍制度改革方案》，并制定了海北州戶籍制度改革林業配套政策實施細則，并要求各縣制定本縣的戶籍制度改革林業配套政策實施細則，確保轉戶農牧民群眾林業合法權益得到切實保護。

根據文件要求，組織人員對涉及轉戶后農牧民林地林木權益處置機制建立、落實、執行情況進行調查，海北州未發生因轉戶造成農牧民林地林木權益的糾紛，未接到群眾信訪、上訪事件。

根據海北州戶籍制度改革林業配套政策實施細則，海北州從政策上給予農牧民支持。但是由于海北地處高寒，造林成本高，造林成活難，成林更難，經濟效益甚微。導致農牧民造林積極性不高，沒有申報造林的農牧戶。海北州主要存在的是農牧民轉戶問題。因此在實施細則中有詳細的規定，對保障農牧民群眾權益給予了政策支持。

1 本地區及各縣戶改革林業配套政策執行落實情況

1.1 繼續履行林地管護和經營的責任義務。農牧戶整戶遷入西寧市區的，允許5年過渡期內繼續保留林權，農牧戶整戶遷入其他城（鎮）的，允許在承包期內繼續保留林權。在過渡期和承包期內繼續保留林權的，必須履行承包林地（林木）的管護及經營責任和義務，接受林地所在地林業部門的管理和監督；對納入國家級公益林補償范圍的承包林地履行了規定的責任義務，經林業部門檢查合格的，按原渠道領取管護費。對轉戶后不按合同履行責任義務的，停發不履行管護責任義務當年及以后的管護費，不再續簽管護合同。對因不履行合同規定的責任義務導致林地、林木損失的，依法追究當事人的相關責任。

1.2 實行委托管護和經營。對轉戶后沒有條件或者沒有能力繼續履行承包林地管護和經營責任，短期內又未能實現流轉的，應當將全部有疏林地、灌木林地、未成林地等委托村（牧）委會管護。納入國家級公益林補償范圍的林地應當將管護費全額轉移給村（牧）委會，未納入國家級公益林補償范圍的林地應當由委托人比照國家級公益林管護費標準定期向村委（牧）會支付管護費，由村委（牧）會承擔全部管護責任和義務。在委托管護期間承包林地產生的其他權益仍然歸承包戶享有。同時，應當把承包的宜林荒山荒地委托給村集體經濟組織管理。對于村民的委托，村（牧）委會不得拒絕，并應當簽署委托協議嚴格執行。有疏林地、灌木林地、未成林地的委托管護期限不超過5年。

1.3 積極引導林地依法流轉。轉戶后可依法對林地、林木進行流轉。可以通過轉讓、轉包、出租、互換、入股等形式流轉給本村的農戶或其他林業經營組織。房前屋后的林木，可以隨宅基地、農房流轉或在縣林業部門監督下采伐。

1.4 鼓勵轉戶農（牧）戶自愿退出承包林地。對整戶遷入西寧市區落戶，自愿退出承包林地的，由縣級政府一次性給予5年過渡期內，剩余年限的管護費補助資金，補助標準按退出前一年實際給付的標準執行。

對遷入其他城（鎮）的，在承包期內自愿退出承包林地的，自本地戶改革5年內退出的，比照前款過渡期政策給予補助；五年后退出的給予1年的管護費補助資金。

對集體林權制度改革中，實行“均股均利”的林地，林地收益不足實際管護支出的，遷出農牧戶可自愿放棄股權，不予資金補助，不承擔管護責任。

對承包期滿，交回村（牧）委會的林地不再給予資金補助。

凡退出或者交回的承包林地上的林木，屬于公益林的人工林木由縣級政府按評估市值（指實物價值）給予補償。屬于公益林的天然林木則不予補償。屬于商品林的林木，由所有權人對林木進行處置，達到工藝成熟的林木可以申請更新采伐，但不得皆伐；為苗木的應當做銷售處理，有條件的地區可以優先收購符合質量標準的苗木用于本地營造林工程；幼齡林林木，可通過林木所有權流轉繼續本周期的培育和經營。集體經濟組織應當無條件接收已轉戶農戶退出或者交回的林地、林木，并承擔管護和經營責任。

1.5 委托收購。對江河源頭、自然保護區、重點水土保持區、重點濕地保護區、風沙重點治理區等重要生態區位和生態異常脆弱區域的林地、林木，可由縣政府委托林業管理部門從轉戶農牧戶手中收購，實行統一管理。

1.6 鼓勵各種社會主體經營林業，培育林權流轉市場。凡有能力的城鎮居民、下崗職工、公司法人等各種社會主體可以通過林地、林木流轉取得林地使用權及林木所有權，成立或組織林業管護經營組織，從事林業生產經營管理活動，在稅費征收、林業貸款、林業投資、技術支撐、財政補貼、林業項目和基礎設施建設等方面享受與國有林業單位同等待遇。

2 主要做法

防止轉戶后對承包林地的經營管理出現真空狀態，造成林地生態功能降低甚至破壞的情況發生，各級林業部門須進一步加強監管工作。一是加強與戶改部門和鄉（鎮）、行政村的信息交流，及時掌握村民轉戶情況和林權處置情況，做好林權流轉管理登記工作。二是加強林地管護和經營履約情況和檢查驗收工作，嚴格執行林地管護經營政策。三是加強誠信履約宣傳教育，積極引導林權流轉和委托管護，嚴厲打擊損害林地林木的行為。

3 群眾對戶改林業配套政策的訴求與主張

一是林業投融資配套政策不完善，林業從金融機構融資仍然困難。主要表現為林業發展開發的金融產品不多，特別是與林業生長周期相適應的長期貸款項目缺乏，融資成本較高。二是森林采伐管理制度突破難。目前我國實行森林采伐計劃限額制度，林農不能享有充分的處置權。在《森林法》等相關法律法規未修改之前，難以有較大突破。三是政策性森林保險制度尚未建立，森林抗風險能力低。由于缺乏政策性森林保險，林農遇到天災人禍，得不到補償，使生產恢復難。四是林業產權流轉不暢。

4 下一步工作應當采取的措施

建議國家盡快出臺森林資源流轉辦法，建立森林資產評估制度，為林農和林業經營者提供森林資源流轉平臺。林權明晰后，林地林木成為可以轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押等活的資產，林權流轉大量出現。如何規范流轉行為，做好林權流轉過程中的登記管理，目前各地都是自行探索，急需出臺全國統一的辦法，避免林權流轉出現混亂。財政部和國家林業局2006年底就下發了森林資源資產評估管理暫行規定，對評估機構和專家進行了規范，但至今仍未批準評估人員，致使各地從事林木資產評估的合法、合規性受到質疑。

完善森林資源抵押貸款配套政策，著力解決林業融資難問題。由于林業生產周期長，需要長期持續投入才能得到回報。因此，只有推進林業融資體制改革，開展以林業小額貸款為重點的林權抵押貸款，才是林業融資的一條必由之路。

要加大對林業發展的扶持力度。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種給予補貼，對森林撫育、育苗給予扶持等惠林政策，要落實資金來源，出臺具體的操作辦法。

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