檢察機關量刑建議工作對策研究

劉貴成 云聰麗 海嘯瀟

檢察機關量刑建議對法院的量刑結果雖不具有必然約束力，但其具有啟動量刑程序、制約法官量刑裁判、預設監(jiān)督標尺的重要作用，對提高量刑的公開性、公正性和公信力，保障當事人訴訟權利，強化對量刑裁判的制約監(jiān)督等都具有重要意義。

一、量刑建議的定義和作用

學界認為，量刑建議是指在刑事訴訟中，檢察機關對提起公訴的刑事案件，依據(jù)事實和法律，綜合被告人實施的犯罪行為的危害程度和人身危險，依據(jù)我國《刑法》規(guī)定的刑罰幅度，對于被告人所應處以刑罰，包括刑罰種類、刑期、附加刑以及執(zhí)行方式等方面提出具體的適用建議，監(jiān)督人民法院正確量刑的訴訟活動。在我國，審判公開一直以來僅局限于庭審的定罪活動，對具體量刑的評議及決定過程處于“秘密”狀態(tài)，缺乏透明度，量刑被法官獨自“包攬”，“已經(jīng)嚴重危及法院形象和法官的聲譽，損害了我國刑事司法活動的公正性和權威性，阻滯了中國刑事司法的現(xiàn)代化。”量刑建議的出現(xiàn)力圖改變這種狀況，其制度設計在于通過建立一種“控方提出量刑建議、辯方展開量刑辯護、法官居間裁量刑罰”的三方“分包制”量刑模式，打破法官對量刑一方獨攬的“大包干制”，從而制約法官的自由裁量權，保障當事人的合法權益，實現(xiàn)司法公正，提高訴訟效率。

量刑建議不等同于量刑裁判，作為一種“建議”，并不具有強制性效力，對法院的量刑結果也不具有必然的約束力。量刑建議的作用主要體現(xiàn)在：一是啟動量刑程序。法院的審判程序可分為定罪程序和量刑程序，前者解決被告人是否有罪和構成何罪的問題，后者在前者的基礎上解決對被告人判處何種刑罰的問題。當檢察機關向法院提出量刑建議時，法院在認定被告人構成犯罪的前提下，必須啟動量刑程序。二是制約法官量刑裁判。這種制約主要通過警示法官審慎量刑、限定其量刑權范圍來實現(xiàn)。三是預設監(jiān)督標尺。量刑建議反映了檢察機關對量刑的預期。當法院對案件作出量刑裁判后，檢察機關必然要將法院所裁量的刑罰與自己原先的預期進行對比衡量，進而決定是否對法院的量刑裁判提出抗訴。因此，量刑建議為檢察機關在日后開展量刑監(jiān)督預設了一根標尺，不僅“鏈接”法院的量刑裁判，而且“鏈接”檢察機關的量刑監(jiān)督。

二、呼和浩特市檢察機關開展量刑建議工作的做法

歷經(jīng)多年的探索實踐，檢察機關對量刑建議的認識已經(jīng)從最初的履行公訴權、實現(xiàn)法律監(jiān)督層面逐步上升到陽光量刑、程序公正的高度，并與整個中國司法改革的訴求遙相呼應。

呼和浩特市檢察機關自2009年開展量刑建議工作以來（和林縣人民檢察院率先開展），逐步形成了原則性與靈活性相結合的量刑建議制度，公訴人針對不同案件選擇性的提出概括性量刑建議、相對確定量刑建議和絕對確定量刑建議，同時認真貫徹落實寬嚴相濟刑事司法政策，并注重保障法律效果、政治效果、社會效果的“三效統(tǒng)一”，量刑建議的形式、內容、庭審程序在實踐中日臻完善。

如回民區(qū)人民檢察院把開展量刑建議作為一項重要的工作創(chuàng)新和公訴工作的必要組成部分來抓，積極組織本院公訴人參加上級院開設的量刑建議培訓班。根據(jù)最高人民檢院《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見（試行）》等相關規(guī)定，結合自身工作實際，制定《回民區(qū)檢察院量刑建議工作制度》。要求每一起公訴案件都必須提出量刑建議，對量刑事實與情節(jié)存疑的，要先行經(jīng)過科務會討論，專人負責，集體把關，在案件審查報告中應當有量刑建議和量刑說理，由部門負責人及分管檢察長審批后，制作文書和出庭預案。與區(qū)法院召開聯(lián)席會議，對量刑建議的提出、量刑程序的開展、量刑舉證和量刑說理論辯等進行交流與溝通，達成統(tǒng)一的司法認識，為檢察機關順利開展量刑建議工作提供了有力的司法保障。

如托縣人民檢察院不斷豐富社會調查方式，積極與社區(qū)矯正機關、本院監(jiān)所部門協(xié)調合作，形成自行調查、委托調查和合作調查相結合的工作模式，對于可能判處緩刑的犯罪嫌疑人，委托社區(qū)矯正機關對其個人情況以及釋放后可能造成的社會危害性作出評估，評估結果直接影響量刑結果；與本院監(jiān)所部門合作開展羈押必要性審查工作，將羈押后表現(xiàn)列為酌定量刑情節(jié)。多元化的調查方式，不僅豐富了社會調查的內容，更有效節(jié)約了訴訟成本，提高了量刑建議工作效率。認真落實修改后《刑事訴訟法》關于庭前會議的規(guī)定，在庭前會議集中解決非法證據(jù)排除、回避以及出庭證人名單等問題，并及時了解辯護人提出的可能改變量刑的證據(jù)和意見，以便更為準確、全面的提出量刑建議。針對當事人在公安機關主持下自行達成和解的案件，對和解協(xié)議的合法性、自愿性、正當性進行嚴格審查，對存疑和解協(xié)議作為非法證據(jù)及時排除，避免出現(xiàn)當庭翻供、量刑建議與案件進展嚴重不符等問題，將真實有效和解協(xié)議作為有無社會危險性或社會危險性大小的量刑因素酌情考量，據(jù)此提出酌定從寬的量刑建議。積極與縣法院協(xié)調對接，形成“雙向說理”的工作模式，檢察機關通過量刑建議書和當庭發(fā)表公訴意見等方式，向法院說明量刑理由；同時法院在判決時若不采納檢察機關提出的量刑建議，也須向檢察機關書面說明不采納理由。統(tǒng)一考評標準，制定《托縣檢察院公訴科量刑建議工作質量考評標準（試行）》，將量刑建議的提出率、采納率納入考察范圍，同時考核量刑建議書的制作水平，并對量刑建議工作開展得力的公訴人進行獎勵。

如和林縣人民檢察院探索建立了“審查報告——公訴意見——承辦人及部門溝通——審委會延伸”的工作模式，加強對案件量刑的全程跟蹤監(jiān)督。案件承辦人須在每一起公訴案件一審宣判后10日內填寫《刑事判決、裁定審查表》，對照量刑建議與量刑結果表明態(tài)度、闡述理由，并層報分管檢察長審批。注重量刑證據(jù)審查關口前移，采取主動介入、前移介入時機等有效措施，加強對犯罪嫌疑人作案年齡、案發(fā)經(jīng)過、被害人過錯等重要量刑證據(jù)和事實的收集、審查，為正確提出量刑建議夯實基礎。嚴格執(zhí)行對自偵案件、重大復雜敏感案件的量刑建議三級審批制。對案件承辦人口頭或當庭變更提出的量刑建議，要求及時報部門負責人備案。由部門負責人統(tǒng)一協(xié)調，組織開展經(jīng)驗總結會和研討會，提高案件承辦人對特定類型案件提出量刑建議的精準性，從而達到公平公正的執(zhí)法效果。

三、呼和浩特市檢察機關開展量刑建議工作存在的問題

（一）公訴部門的工作壓力進一步增大

量刑建議的全面推行給公訴部門增加了不少工作量：首先，量刑建議的提出不僅要求公訴人對犯罪性質準確認定，還須對被告人可能被判處的具體刑罰做出合理、準確的推斷，并全面真實的提供影響被告人定罪量刑的事實證據(jù)，這不但要求公訴人具備法官裁判刑罰輕重的能力，而且將法官之前面臨的難題推給了公訴人，對公訴人業(yè)務素質提出更高要求。其次，量刑情節(jié)中的舉證責任主要在檢察機關，案件的法定、酌定情節(jié)都需取證、舉證，無疑加劇了公訴部門人少案多的矛盾。如2010年以來，托縣人民檢察院公訴部門共受理公安機關和本院偵查部門移送起訴的各類刑事案件535件782人，經(jīng)審查后向托縣人民法院提起公訴505件716人，平均每年100多件，而公訴部門最多時也只有4個人辦案，在辦案人員數(shù)量不變的前提下，推行量刑建議工作無疑進一步加大了該院公訴部門的工作量。而且根據(jù)該院制定的量刑建議工作制度，建議免除刑罰、適用緩刑的案件須經(jīng)檢委會討論決定，這就使得辦案時間更加緊張，按時結案的壓力一定程度上會影響量刑建議的準確性。再次，量刑建議極易把檢察機關推向敏感案件的“風口浪尖”。隨著網(wǎng)絡媒體的發(fā)展，公眾監(jiān)督案件辦理的力度明顯加大，敏感案件也明顯增多。鑒于敏感案件的特殊性和復雜性，往往在定罪和量刑上較難把握，其定性和量刑都是公眾關注的焦點。因此，在量刑結果與量刑建議相去甚遠，特別是出現(xiàn)明顯不當時，雖然提起抗訴理應是公訴人的當然之責，但迫于抗訴支持率、抗訴改判率、社會輿論監(jiān)督等種種因素的多重壓力，公訴人往往選擇以定性準確結案，不敢貿然提出抗訴，量刑建議也未發(fā)揮實際效用。

（二）提出量刑建議率有待進一步提高

2013年，呼和浩特市檢察機關公訴部門共受理移送起訴各類刑事案件2827件4169人，經(jīng)審查，提起公訴2427件3422人。共對1880人的案件提出量刑建議，提出量刑建議率為54.94%，法院采納了對1582人的量刑建議，法院采納量刑建議率為84.15%。提出量刑建議率不高的原因在于：首先，最高人民法院《人民法院量刑指導意見（試行）》（以下簡稱《量刑指導意見（試行）》只規(guī)定了對交通肇事、故意傷害、搶劫、盜竊、毒品犯罪、強奸、非法拘禁、詐騙、搶奪、職務侵占等15種常見罪名的量刑指導意見，而對包括職務犯罪在內其他罪名的量刑卻沒有規(guī)定細化的幅度范圍和具體的基準刑點，司法實踐中，檢察機關出于提高量刑建議采納率的考慮，往往參照最高人民法院《量刑指導意見（試行）》提出量刑建議，因此很難對15種常見罪名以外的罪名提出較為準確的量刑建議。其次，個別公訴人還存在著“重定罪、輕量刑”的錯誤觀念，只關心定罪，不關心甚至漠視量刑問題，在審查起訴階段只審查是否有足夠證據(jù)對犯罪嫌疑人定罪起訴，而忽視有關量刑證據(jù)的收集。

（三）對量刑建議采納情況的監(jiān)督缺乏力度

目前呼和浩特市各基層檢察機關普遍認為對法院不采納量刑建議的監(jiān)督缺乏力度。最高人民檢察院《指導意見（試行）》第19條規(guī)定“人民檢察院收到人民法院的判決、裁定后，應當對判決、裁定是否采納檢察機關的量刑建議以及量刑理由、依據(jù)進行審查，認為判決、裁定量刑確有錯誤、符合抗訴條件的，經(jīng)檢察委員會討論決定，依法向人民法院提出抗訴”。這是人民檢察院的量刑建議未被人民法院采納后的救濟措施。但這種救濟措施只能在“認為判決、裁定量刑確有錯誤、符合抗訴條件的”情況下做出?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第397條規(guī)定“人民檢察院認為同級人民法院第一審判決、裁定有下列情形之一的，應當提出抗訴：……（三）重罪輕判，輕罪重判，適用刑罰明顯不當?shù)?；……”司法實踐中，對法院未采納檢察機關量刑建議而又非畸輕畸重，沒有達到抗訴條件的判決、裁定，檢察機關往往無法主張自己的意見。在法律賦予法官較大自由裁量權的前提下，檢察機關僅憑有限的經(jīng)驗并結合自己對“公正”的把握很難證明法院量刑不當，也沒有辦法以抗訴的方式予以監(jiān)督，客觀上致使量刑建議的效果大打折扣。

四、完善量刑建議的對策建議

（一）加強公訴部門隊伍建設，提高公訴人業(yè)務能力

量刑建議對公訴人的業(yè)務能力提出了新要求、新挑戰(zhàn)：首先，要加強對公訴人傳統(tǒng)觀念的轉變，使其擺脫“重定罪、輕量刑”錯誤觀念的影響，充分認識到量刑建議對提高量刑的公開性、公正性和公信力，保障當事人訴訟權利，強化對量刑裁判的制約監(jiān)督的重大意義，激發(fā)其從事量刑建議工作的積極性和熱情。其次，要在人員、后勤保障等方面適度對公訴部門傾斜，努力緩解目前公訴部門普遍存在的“人少案多”的矛盾，減輕公訴工作壓力。

（二）多措并舉，提高量刑建議的質量和數(shù)量

針對目前呼和浩特市檢察機關提出量刑建議率不高的問題，首先，應考慮出臺《呼和浩特市檢察機關量刑指導意見》，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和案件特點制定出可操作性強的個罪量刑指導意見，即對刑法分則規(guī)定的各個罪名，根據(jù)犯罪情節(jié)制定出具體細化的量刑指導意見，以此平衡目前各個基層院對量刑標準考量不一的問題。其次，逐步推行量刑建議“回頭看”工作制度，定期對類似案件進行歸納分析，對類似案件的量刑建議幅度進行總結，并對法院沒有采納的量刑建議做原因分析，以期提煉出可供借鑒的量刑建議規(guī)律和規(guī)則，提高量刑準確率，減少“同案不同判”現(xiàn)象，力求做到同一時期內的量刑建議較為平衡、無較大出入。

（三）加強對量刑建議采納情況的監(jiān)督

對法院未采納檢察機關量刑建議而又非畸輕畸重，沒有達到抗訴條件的判決、裁定，應認定為“偏輕偏重”。偏輕偏重從本質上講也是一種量刑錯誤，即“量刑不當”，一般表現(xiàn)為雖然在同一量刑幅度內量刑，但是選擇的量刑基準點偏高或偏低。當出現(xiàn)量刑不當時，本著刑事訴訟經(jīng)濟的原則，可考慮由檢察機關向法院發(fā)出檢察建議書，提醒今后避免再次出現(xiàn)類似偏差。對已生效的判決中量刑不當問題，也可以通過向法院提出檢察建議啟動再審程序。同時，為了不使檢察建議流于形式，應當完善相關制度，規(guī)定相應的配套措施：首先，提高檢察建議書的文書質量，做到語言精練、邏輯嚴密、說理性強。其次，建立跟蹤監(jiān)督機制，規(guī)定檢察建議發(fā)出后，案件承辦人及時主動到被建議單位了解有關采納、落實、糾正情況，并及時收集整理反饋意見。