主辦檢察官辦案制與檢察業務管理的新模式構建

陳書平　王曉輝

檢察權運行機制改革是檢察理論研究的重要課題。近年來，檢察理論界和實務界經過深入研究探索，在這方面形成了很多理論成果，其中就包括已在全國推行的案件統一集中管理機制。案件統一集中管理機制構建的初衷是為了充分運用現代管理理論和信息科技手段，將各辦案部門的受案登記、分流轉辦、程序監督、結案登記、業務統計、案卷歸檔、辦案考評等業務集中到一起，使各業務部門辦案工作更加科學、規范、有序、便捷運行，從而在檢察機關內部管理機制上更有利于檢察權依法、獨立、公正、高效行使。但是，長期以來，檢察機關各業務部門一直采用層層審批的行政化模式辦理案件，這一方面與檢察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理機構不能按照構建初衷更好的發揮應有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政層級化辦案程序中又增加了案件統一集中管理的諸多程序，使案件管理機構的設立在實踐中頗有多此一舉、節外生枝、浪費資源之嫌。筆者現從檢察機關行政化辦案方式的固有弊端、行政化辦案方式與案件統一集中管理不相適應的具體表現、以檢察官為相對獨立辦案主體的主辦檢察官辦案機制構建三個方面論述改革構想。

一、行政化辦案方式的固有弊端

長期以來，檢察機關辦理案件一直采用行政化模式。近幾年，很多地方開始探索實踐主訴、主辦檢察官辦案責任制，突出了檢察官的職權責任，弱化了內部行政權力對檢察辦案的掣肘。但是，主訴、主辦檢察官的職權并沒有在行政級別上加以體現，沒有得到黨委組織部門的認可，也沒有與財政工資掛鉤。檢察官的職權個性仍然受制于內部行政權力的約束，其潛能無法充分發揮，需求沒有得到滿足，價值沒有更好實現。行政化辦案方式一直束縛著檢察權獨立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具體體現在以下幾個方面。

第一，辦案業務實行行政化管理，形成一級領導一級的制度，層層肢解了檢察權，造成辦案程序繁雜、效率低下。現代司法中的檢察官級別有高低之分，但其職業身份是相對獨立的，行使職權的意志也是相對獨立的，因而一個檢察官就是一個相對完整獨立的檢察權行使主體。檢察官級別高低表現在行使檢察權上，應該是大案由高級別的檢察官負責辦理，小案由低級別的檢察官負責辦理，或者大案、難案由高級別的檢察官擔任主辦人，其他若干低級別的檢察官擔任主辦助理。但無論何種情形，檢察官都具有獨立的職權意志。在行政層級化的領導制度下，大多數不擔任行政領導職務的檢察官實際上并未真正行使檢察權，而是在執行領導或領導會議決定、指示或命令。行政領導也因為檢察權按行政級別發生層變，并沒有誰能真正成為辦理具體案件的權力行使主體。由此，產生了諸多掣肘檢察辦案的現象，最突出的表現是案件辦理由始至終要經層層匯報、請示和審批。如果把這種行政層級化辦案方式也稱之為辦案程序的話，那么檢察官辦案實際上就受兩套程序的約束，一套是《刑事訴訟法》規定的訴訟程序，一套是行政層級化的匯報、請示、審批程序，程序繁雜、效率低下。

第二，行政層級化辦案機制注重的是行政權力、行政責任，忽視了檢察官的職權和責任，無論是一般檢察官還是行政領導，辦案時大多都不會具有明確職責基礎上形成的積極性和主觀能動性。其中，最突出的表現是各項辦案工作都必須領導重視、強調、督促甚至親自著手才行，沒有行政領導，辦案業務就不能開展甚至停滯。在行政化管理模式之下，有一些管理能力強的領導，采取一系列行之有效的方式，也能使一個檢察院、一個部門的檢察官扎實工作，認真辦案，但這種扎實、認真來源于對領導的服從，而非責任。因而，檢察官在主觀上是被動的，換一個管理能力差的領導，將又會是另一種局面。有些政治業務素質較高、愛崗敬業的檢察官，也會很負責的對待工作，但這種責任心并非來源于明確的職權責任，而是出自他本人的良知，在主觀上雖然是能動的但卻是消極的。

第三，行政化辦案方式抹殺了檢察官的職權，模糊了檢察官的責任，檢察官在承辦案件過程中缺乏應有的原動力。檢察辦案工作是司法工作，每一項具體業務都會相應產生一定的法律后果，因而必須突出、明確檢察官的職權和責任。行政化辦案機制之下，強調的是行政層級。行政級別既是權力大小的區分標志，也是能力和水平高低的體現。在具體辦理案件過程中，行政級別既抹殺了個人的專長和能力，也忽視了專業技術和水平的價值，從而使高素質、專業化的檢察官在承辦案件時缺乏應有的原動力，辦案無積極性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具體案件辦理中做事的少，把關的多；做主的少，發表意見的多；承擔責任的少，行使權力的多。案件質量難以保證，一旦出錯，糾錯也難。按照檢察辦案工作規律，不同崗位的人員本應有明確的職責權限劃分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政級別上處于上級地位的領導，都可以向下級發號施令。加之行政管理的層級化特征，案件辦理中某項具體業務的實施需經多個流程：檢察長拍板作了決定，向主管副檢察長下達命令，主管副檢察長將命令傳達給部門負責人，部門負責人再安排具體工作人員落實。具體工作任務完成后應如何處理，由承辦人員先提出初步意見，向部門負責人匯報。部門負責人審核后提出自己意見，再給主管檢察長匯報。主管檢察長再審核一遍，提出意見后報檢察長或檢委會決定。辦案中大量的時間和精力消磨在了自上而下下達命令和自下而上匯報請示的行政程序中。在這種辦案模式下，具體做事的也許只有一兩個人，但把關的就要經三道行政審批程序。對案件處理產生實質作用的只有辦案的檢察官和檢察長或檢委會，發表意見的卻很多。辦案中訊問、詢問、制作法律文書、記筆錄等具體的工作沒人愿意做，做出處理決定時卻人人都要參與發言，唯恐案件處理決定不符合自己的意愿。這種辦案模式很難保證案件質量，而且一旦出錯，要追究責任也確定不了責任人，因為具體辦理案件的人員并沒有決定權，只有執行權，而有權決定的人并不負責辦案。為規范辦案行為，提高辦案質量，最高人民檢察院制定了《錯案責任追究制》等多種辦案責任制度。這些制度，單從文字規定上看相關責任規定的都很明確，但在實踐中無法真正落實，根本原因也就是行政化辦案模式模糊了辦案人員責任，難以確定明確的辦案責任人。

第五，行政化管理模式在辦案中更容易產生司法腐敗，出現“關系案”、“人情案”和“金錢案”等現象。近年來，司法腐敗已成為人們關注的熱點。檢察系統也出現了一些腐敗官員，絕大多數是有一定行政級別的領導，有些級別還相當高，普通檢察官很少。行政化的辦案模式之下，辦案檢察官是具體事務的執行者、操作者，如果某個檢察官因為關系、人情、金錢而有意放縱犯罪，只能在調查取證或審查案卷的具體工作中做手腳，但這樣總會留下蛛絲馬跡，容易被人發現，實踐中很少有人會這么做，因此拉關系、送人情、搞賄賂的人一般也不找辦案檢察官，而行政領導就不同了。在辦案中，行政權力可以無視案件事實、法律左右檢察官的辦案行為，決定案件辦理的具體事項，對案件最終如何處理提出有決定性的意見。因此，相關涉案人員托關系時就找領導，有些從低到高一級一級疏通，有些直接找最高領導，這樣就會出現各種“關系案”、“人情案”、“金錢案”，而行政領導則是“關系案”、“人情案”、“金錢案”的真正制造者。

二、行政化辦案方式與案件統一集中管理不相適應的具體表現

“規范化管理是管理科學理論的延續，它提供了研究制定和推行管理工作的目標成果、指導原則、技術路線、組織方案、工作程序以及具體方法等一套完整的體系”[1]。檢察機關案件統一集中管理是以系統論、控制論等社會管理科學為指導的規范化管理機制，它是從紛繁復雜的檢察辦案業務工作中，提煉出穩定的、操作性強的規范，通過對各業務部門所有案件和執法活動進行總體把握和質量控制，將各項檢察業務工作有效的疏導和整合，以案件管理系統為操作平臺，使之處于規范的秩序狀態，從而使檢察業務整體平穩、高效運行。這種管理模式，是按照依法、獨立、公正、高效等現代司法理念和科學、規范、有序、便捷等現代信息化管理理念設計的，對檢察人員的辦案活動有以下要求：

第一，檢察長、副檢察長、業務部門負責人、各部門檢察官、書記員、技術人員、工勤人員等所有從事辦案工作的人員的職權、責任都規范在系統之中。要求每個人依法、及時行使自己的職權，履行自己的責任。對于領導，對上要服從上級依法作出的決定和安排，認真組織落實，不能超越自己的職權范圍，也不能消極怠慢甚至在其位不謀其政，對下要嚴但不能武斷專橫，在應當由下級人員依職權決定的事項上將自己的意志強加給他人，也不能軟弱怯懦、不盡責任、平庸糊涂；對于一般辦案人員，要認真執行領導的決策、按領導安排行事，不能自以為是越權辦事，也不能推諉扯皮消極怠工。否則，各項檢察業務工作不僅不能順利開展，也無法通過統一集中管理有序高效運行。

第二，每個參與執法辦案的人如同音樂曲譜中的音符，各有各的音調、韻律，各按各的調子、韻律跳動就會奏出一曲完美的音樂。在辦案中，需要各個角色都按各自的職權履行職責，每個人只對事實、法律負責，行政權力只在其職責范圍內起到安排、調度、協調、服務的作用。如受理案件線索，依《刑事訴訟法》規定，屬于檢察機關管轄的控告、舉報等應當先受理登記，沒有部門負責人、分管副檢察長、檢察長審批同意一說。那么，受理登記線索就是內勤的職責，不需任何人再審核，登記之后如何處理，這才涉及辦案人、部門負責人、分管副檢察長、檢察長的意見。再如初查案件，初查計劃如何制定是主辦案件的檢察官的職責，初查結束后是否立案首先主辦檢察官要有明確意見，部門負責人不能先入為主，將自己的意志強加給案件主辦人，分管副檢察長、檢察長更不能這么做。

第三，案件統一集中管理為檢察權的運行提供了有序規范的規則，行使檢察權的每一個人都應當按規則行事。這就如同產品生產車間流水線作業一樣，每個環節有具體的操作內容，每個環節的人都應當及時準確的按各自環節上的要求標準進行操作，一個環節有誤，就會影響整個業務流程。

然而，行政化辦案方式的固有弊端使檢察機關的辦案活動根本不可能符合上述要求，不僅使案件管理機構不能按構建的初衷更好的發揮應有的作用，而且在原本冗繁的行政層級化辦案程序中又增加了案件集中管理的程序，使案件管理機構的設立在實踐中頗有多此一舉、節外生枝、浪費資源之嫌。

三、建立主辦檢察官辦案機制的構想

檢察業務工作機制改革必須打破陳舊僵化的完全行政化的管理模式，建立“一體化”業務管理的新模式。具體來說，應以檢察官為相對獨立的檢察權行使主體和職權責任主體，突出檢察官職權地位，部門負責人在各自范圍內安排調度、協調指揮，檢察長和檢委會最終決定，做到職責明確，權、責、利高度統一。只有這樣，才能確保各項檢察業務依法、規范、有序、高效運行，也才能夠適應案件統一集中管理的需要，使案件管理機構充分發揮其應有的作用。改革的具體方法包括：

第一，精簡機構，將現有的小業務部門按大的檢察職能分類進行整合，職能部門的設立采用大業務部制。

按照《刑事訴訟法》及《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定，檢察職能有職務犯罪偵查、批準、決定逮捕、公訴、刑事訴訟監督、民事行政監督、刑罰執行和監管活動監督。檢察機關現有的職能部門，也是按上述具體職能對應設置的。以縣級院為例，設有反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、偵查監督科、公訴科、民事行政檢察科、監所檢察科，另外還有與檢察職能有密切關系的非司法性質的機構，如職務犯罪預防科、控申科。這些職能部門的設置相對獨立，各自為政，行政色彩濃厚，既不符合獨立、公正、高效、文明的現代司法理念，也與當前按照檢察業務“一體化”思路建立的案件統一集中管理工作機制不相適應。實際上，檢察職能從大的方面可分成四類：一是職務犯罪偵查，包括貪污賄賂犯罪偵查和瀆職侵權犯罪偵查；二是刑事檢察，包括批準、決定逮捕，公訴和刑事訴訟監督；三是民事行政監督；四是刑罰執行、監管活動監督。在職能部門的設置上，可按四大類業務整合原有機構，只設四個大的業務部門，即職務犯罪偵查部門（包括預防業務）、刑事檢察部門、民事行政檢察部門以及監所檢察部門，原控申科業務可歸入案件管理機構。

第二，在大業務部門內（監所部門業務相對獨立，暫除外），將人員分成固定的辦案組，每組確定一名主辦檢察官為辦案的職權主體和責任主體。

在大的業務部門內部，以檢察官為主體分成若干個辦案組，每組兩人，確定一名檢察官擔任主辦檢察官，獨立行使職權，在辦理案件時直接對檢察長負責。案件管理中心接到案件線索或公安機關移送來的案件后，按性質直接分流給業務部門具體的辦案組，辦案組將案件辦結后直接交案件管理中心歸檔。以職務犯罪偵查部門為例，如部門內除負責人外共十個工作人員，就可分五個辦案組。某一辦案組接到統一的業務管理機構分流來的案件線索后，該辦案組就是主辦組，該組主辦檢察官就是辦案的責任主體，領導本組和其它四個辦案組開展初查詢問、取證和偵查訊問、搜查等工作。案件辦理過程中，主辦檢察官職權范圍內的事務，由其獨立作出決定，部門負責人、主管副檢察長按照主辦檢察官的初查計劃、偵查方案負責協調與安排保障。最后，由主辦檢察官提出案件處理意見，直接報請檢察長、檢委會決定。其他如批捕、起訴類案件的辦理，一個案件多數情況下只須一個辦案組即可，程序更為簡單。如果是特別重大復雜的案件，可以以部門負責人或主管副檢察長為主辦檢察官，指揮幾個辦案組進行辦理。

第三，業務部門負責人、主管副檢察長對檢察官主辦的案件，不行使審核權，只起到安排調度、協助保障等作用。

對于業務部門負責人和主管檢察長來說，有案件管理機構對業務進行管理，有了以檢察官為責任主體的固定辦案組具體承辦案件，就不再需要對每個案子都行使審查權。辦案的決策者是辦案組的主辦檢察官，業務部門負責人和主管檢察長只對辦案組的活動起到安排調度、組織協調、后勤服務、監督制約、綜合掌控等作用。也就是說，行政領導的作用是對辦案活動做好服務，而不再對每個案件辦理過程中檢察官的職權行為行使行政審核權。辦案的主體很明確就是各辦案組的檢察官，他們為案件處理的最終結果承擔責任。當然，業務部門的負責人和主管副檢察長相對來說大都是業務素質、工作能力較高的檢察官。在很多地方，尤其是基層院，在傳統的辦案機制下，業務部門的負責人既是行政領導，也是業務骨干。在推行以主辦檢察官為責任主體、固定的辦案組承辦案件的辦案新方式之后，部門負責人除了履行自己的行政領導職責外，可根據實際需要，擔任某一個辦案組的主辦檢察官，承擔具體辦案的職責。這種情況下，他行使的就只是主辦檢察官而非部門負責人的職責。

通過上述改革，可形成檢察機關內部辦案業務管理機制的新模式：以統一的案件管理機構為統攬，對各項檢察業務工作進行集中管理、督促、監督、考核，內設職務犯罪偵查、刑事檢察、民事行政檢察、監所檢察四個大的業務部門，大業務部門內以若干辦案組為辦案單位，每組確定一名主辦檢察官為辦案職權責任主體，各部門負責人對本部門的辦案活動進行安排調度、協調保障，副檢察長按各自分管部門，協助檢察長開展工作。這種模式不僅從形式上與案件統一集中管理機制相適應，而且從實質上消除了行政化辦案方式的固有弊端，更有利于檢察權依法、獨立、公正、高效運行。當然，這樣的改革不僅僅涉及檢察辦案業務，還需要檢察隊伍管理、財務后勤管理等都做出相應調整，這還需在理論上進一步研究，在實踐中進一步探索。

注釋：

[1]李習彬：《規范化管理——管理系統運行設計方法論》，中國經濟出版社2005年版，第13頁。