失地農民社會保障體系構建

摘要：失地農民社會保障問題是關系到農民發展和社會穩定的重要問題。本文在對張家口市高新區失地農民抽樣調查的基礎上，逐一分析當前社會保障項目，提出應當構筑包括養老保險、失業保險、社會救助在內的失地農民社會保障體系，以解決失地農民的切身問題。

關鍵詞：失地農民社會保障體系構建

1 問題的提出

在經濟快速發展的宏觀背景下，我國城市化進程明顯加快，甚至出現了年均1.36%高速增長態勢[1]。以城市化為推手的基礎設施建設、房地產開發等項目大量蠶食農村良田，致使農民與其安身立命的土地相剝離。據有關專家估計，我國近年失地農民在5000萬左右[2]。世代依靠土地維持基本生活的農民，在失去土地后短時間內由于知識結構、技能、生活習慣等因素的制約，加上政策機制和保障機制的缺失，農民在被迫“城市化”的同時卻無法真正享受市民待遇。土地對于農民來說不僅具有經濟功能，而且有很強的社會保障功能。近年來由于農民失地而頻發的各類問題，除征地補償、土地流轉制度不合理外，社會保障制度的缺失或是不完善也是非常重要的誘導因素。從國家層面來看，失地農民社會保障問題一直被歷屆政府所重視，相關文件不斷出臺；部分省市也已經頒布了符合自身情況的政策制度。但是，現實中依然存在著重視程度不夠、政策落實不到位、保障內容缺失、保障體系不健全等問題。學術界對失地農民社會保障的研究，主要集中在現狀分析、必要性分析和水平分析等方面；對符合失地農民社會保障體系構建的研究也有涉及，但考慮受國家政治經濟條件變動的影響，研究構建符合當前具體情況的失地農民社會保障體系仍有意義。

2 數據收集

2.1 樣本選擇

張家口市高新區是2002年經省政府批準的省級高新技術產業開發區，該區共轄四鎮兩個街道辦事處，全區總人口15萬人，主要以農業人口為主。高新區設立的直接目的就是為張家口城市化進程服務，在城市化建設步伐加快的背景下，土地征用產生了大量的失地農民。該區失地農民產生的原因及現狀符合中國當前的整體形勢，因此，選擇該區作為樣本地區具有一定的代表性。

為了解高新區失地農民社會保障現狀及需求情況，本文采取問卷調查和深度訪談相結合的方式對失地農戶進行調查，共發放問卷300份，回收有效問卷270份，問卷有效率達90%。

2.2 樣本特征

本次調查中，男性139名，占樣本總量46.3%；女性161名，占53.7%。年齡結構方面，20歲以下的占樣本總量7.1%；21-60歲的占樣本總量72%；60歲以上的占樣本總量20.9%。收入結構方面，征地前以種植業作為第一收入來源的農民占66.3%，以勞務收入作為第一收入來源的農民占23.5%；征地后，以種植業作為第一收入來源的農民占8.2%，以勞務收入、房租等作為其收入來源占50.8%，余下的41%處于失業狀態。社會保障方面，樣本中90.8%的失地農民已參加新型農村社會養老保險，97.5%的失地農民已參加新型農村合作醫療；被征地前有7.3%的農戶享受低保制度，另外，已購買各類商業保險的農民占樣本總量的3.6%。

2.3 基本情況

根據調查，樣本地區失地農民存在的基本情況主要有：第一，消費支出增加，原因為被迫城鎮化后食物、住房等消費均比以前增加；第二，征地補償方面，基本以一次性的貨幣補償為主，并未預留社保基金；第三，在社會保障方面的做法，當地僅僅依靠各“村、鎮”自行建立的保障措施來實現，并未建立起完善的制度體制來解決該地區失地農民的“衣食之憂”。

3 問題分析

3.1 社會保險方面

①養老保險。養老問題是社會保障的核心問題。根據本文的調查，針對失地農民，張家口地區并未建立統一的養老制度，目前尚存的僅是部分區縣較富裕鄉鎮自行建立的保障措施；而針對樣本地區，失地農民養老制度更是空白。土地的流失，使其所承載的“保障功能”不復存在。如果不為失地農民構建起一套科學合理的養老保險制度，若干年后，在農民短視行為驅動下，征地補償款一旦花完，養老問題將成為很大的社會問題。新型農村養老保險制度的建立和推行，無疑為失地農民構筑了一定的養老防線。但是，目前“新農保”繳費主體缺失、繳費層次偏低（大多選擇100元繳費檔次）而導致的過低待遇水平，使農民在失去“土地養老”這一保障后很難維持其老年生活。

筆者以2013年數據，從給付水平方面對新型農村養老保險同張家口城鎮職工養老保險進行比較分析。根據分析結果，“新農保”給付水平比城鎮職工養老保險低15-25倍，差距明顯。從社會公平角度講，筆者認為，失地農民在被迫城市化后，面臨著與城鎮職工相同的消費環境，老年人口也應享受相同的養老待遇，但從現實來看，目前我國還沒有能力直接將失地農民納入城鎮職工養老保險體系，因此構建適合失地農民的養老保險制度是十分必要的。

②失業保險。失業保險的享受對象一般為繳費的勞動者。從這個意義上來講，失地農民不屬于失業保險的保障范圍。農民在失去土地成為失業者后，最為缺乏的是再就業的勞動技能或是創業的能力及制度環境。因此，為失地農民構建符合自身特點的失業保險制度，增強其“造血”能力，是最為重要、最具長遠意義的政策工程。

據調查，高新區目前針對失地農民的失業保險也尚處空白狀況，征地補償款的一次性支付，不足以解決農民長久的就業、創業問題，亟待相關制度的建設。

③醫療保險。調查顯示，張家口市高新區失地農民已基本納入新型農村合作醫療制度中。筆者以2014年最新政策為依據，分別從醫療起付線、住院補償比例兩方面對新型農村合作醫療和城鎮職工醫療保障進行比較分析（表4）。

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通過對比，住院補償部分新型農村合作醫療與城鎮職工醫療保險差異不大，封頂線甚至超過醫療保險（2014年“新農保”為10萬，醫療保險為6萬）；門診補償部分，“新農合”采用門診統籌方式，這種方式從可持續角度優于醫療保險的個人賬戶模式。因而，結合現實條件，筆者認為延用現有的新型農村合作醫療制度基本可以滿足失地農民的醫療需求，無需單獨構建新模式。

④工傷保險和生育保險。現行工傷保險和生育保險均為以勞動者為保障對象，體現權利與義務相對等的社會保險子項目。從其性質和保障范圍來看，失地農民如未選擇正規單位就業，則不屬于工傷保險保障范圍；而因生育產生的費用，可從新型農村合作醫療制度中得到報銷和補償。考慮到當前的財政支持能力和失地農民自身的繳費能力以及工傷保險和失業保險對失地農民長遠發展的影響意義，故在失地農民社會保障模式構建中，暫不考慮涵蓋該項目。

3.2 社會福利。社會福利屬于較高層次的保障項目。在現階段張家口市高新區失地農民社會保險制度還不健全、失地農民基本生活水平還沒有得到長久保障的背景下，綜合考慮各種因素，本文認為暫不考慮針對失地農民建立專門的社會福利體系。在社會福利方面，依靠農村或城鎮現有的項目設施，為失地農民提供服務即可。

3.3 社會優撫。社會優撫是針對軍人及家屬的保障制度，故在失地農民社會保障體系中不應保護此項。

3.4 社會救助。社會救助方面，據抽樣調查的結果，目前仍有3.2%的被調查對象處于貧困線以下，需要政府提供“低保”來維持基本生活。探究這部分人陷入貧困的原因主要包括：一是前期占地補償款偏低，以京藏高速占地補償為例，補償僅為5500元/畝，與當前物價水平相差懸殊；二是由于個人能力差異的存在，部分老、殘等弱勢群體因失去土地而返貧的現象也很多。同時，由于失地農民身份界定不清，貧困現象發生后，應納入城鎮救助還是農村救助存在爭議。所以，應當從社會公平角度入手，為失地農民構建符合自身特點的社會救助制度。

4 結論及建議

在對張家口市高新區失地農民社會保障制度進行合理性分析的基礎上，筆者認為，目前需要單獨為失地農民建立的社會保障項目應從社會保險和社會救助兩方面著手，其中社會保險應包括獨立的養老保險制度和失業保險制度；在社會救助方面則急需建立失地農民最低生活保障制度。而社會保障其他項目或依靠當前制度解決（如醫療等）或暫不需要考慮（如工傷等）。由此，構建張家口市高新區失地農民社會保障體系如下。

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此外，根據張家口市高新區失地農民社會保障現狀，提出如下建議：

第一，完善征地補償、土地流轉制度。以國家正在推行的農村土地確權工作為契機，形成合理的土地流轉機制，切實提高農民的征地補償收入；農民征地補償款的發放不應以一次性的貨幣支付為主要手段，要使農民征地補償方案體現出“生命周期”內平衡原則，尤其是要預留社保基金，為失地農民社會保障體系的建立提供經濟基礎。

第二，構建長效機制，保證現有失地農民社會保障項目的穩定性。按照本文的分析，部分可以依靠現有平臺構建（如“新農合”）的失地農民社會保障項目，務必要吸取舊制度（“老農保”、“老農合”）破產的經驗教訓，保證制度的長久性；特別要從籌資機制和法律保障方面入手，成功構建統籌城鄉的社會保障體系，將失地農民涵蓋進去。

第三，通過精算方式，合理測定失地農民社會保障各項目的繳費水平及待遇水平。同時，要建立好待遇調整機制，使失地農民社會保障水平與物價水平相掛鉤，體現出分享經濟發展成果的特征，切實保障農民失地后的生活水平。

參考文獻：

[1]紀楠楠.失地農民社會保障問題研究[J].特區經濟，2014（1）：141-145.

[2]胡勇.新農村社會保障體系建設[M].北京：金盾出版社，2010:131.

[3]李冬梅，鐘永圣.論我國城市化進程中失地農民的社會保障問題[J].財政研究，2010(05):60-62.

課題項目：

2013年度河北北方學院校級課題（張家口市失地農民社會保障研究），項目編號：SQ201308。

作者簡介：

孫殿君（1984-），男，碩士，河北張家口人，河北北方學院經濟管理學院教師，主要從事人力資源管理、社會保障研究。