沈撫城市一體化問題及對策分析

摘要：為探究沈撫城市一體化戰略自2007年實施以來的實際實施效果，發現發展中存在的問題，運用定性分析方法分析了沈撫城市一體化的進程以及存在的問題，通過分析發現，沈撫城市一體化過程中仍然在規劃體系、交通基礎設施、政務協同等領域存在問題。機制與制度創新將是解決城市一體化過程中存在的問題的較好辦法。

關鍵詞：沈撫城市一體化對策分析

1 問題的提出

同城化逐漸成為了城市之間相互影響作用的一種新型模式，是指一種地域過程與現象體現在相鄰城市空間一體化、經濟一體化和制度一體化三個方面。首先，同城化是指相鄰近的城市的經過城市地域漸漸擴大、接近最終呈現出的空間一體化現象。其次，同城化是指相鄰近的城市產業通過相互之間的協調發展、要素和商品在區域之外流動的額外成本逐漸減少并驅近于零的經濟一體化現象。最后，同城化是相鄰城市通過采取主動方式使城市間行政壁壘和地方保護主義瓦解而達到提升綜合競爭力目的的一種制度一體化現象。

同城化大多數存在于具有增長活力的城市群多核心之間，部分存在于區域中心城市與邊緣城市之間，同城化的范圍并不是整個城區域，在一般情況下是一些非農業化水平較高的城市區域，實現城市之間密切聯系的都市區是其未來發展前景，進而成為都市連綿區。城市整合包含的內容非常廣泛，而同城化的出現是在城市通過整合達到一定程度、城市與城市之間的聯系越加密切、彼此之間的期望比較大的前提下甚至是在沖突比較激烈的情況下。

同城化最終目標是建立具有統一的制度和歸屬感的產品市場和生產要素市場。同城化既是一種管治方式，也是一種客觀現象，在初始階段表現為一種城市與城市之間形成一種合作型的方式來實現管治，或者可以說是以一種方式來實現城市聯盟管治，其目的在于謀求發展的共同利益，其特點主要有如下幾點分別是由政府主導、合作大于競爭或者合作競爭同等重要、漸進推動等，后期將表現為的方式是實現大都市區的統一的管治。

2007年中共遼寧省委十屆四次全會上提出“推進沈陽與撫順的同城化發展，壯大遼寧中部城市群，打造東北亞最大的區域中心城市，讓沈撫連接帶成為中國經濟新的增長極”這一沈撫城市一體化的宏觀構想。同年，遼寧省開始全面實施沈撫同城化戰略，沈撫同城化戰略將是實現沈陽經濟區一體化發展的重要突破口。近年來，沈撫兩市在經濟社會發展布局中充分協助，為沈撫城市一體化戰略的深入實施奠定了基礎。目前，沈撫城市一體化戰略的具體實施效果是什么樣的？發展中存在什么樣的問題呢？如何解決面臨的問題？這些是本論文將要解決的問題。

2 沈撫城市一體化發展進程分析

2.1 沈撫城市一體化發展的框架分析

2007年沈撫兩市本著“優勢互補、資源共享，分工合作、共同發展，先易后難、重點突破”的原則，簽署了《加快推進沈撫城市一體化協議》。為深入研究和實施沈撫城市一體化戰略，2007年9月，沈撫兩市共同舉辦了沈撫城市一體化戰略高峰論壇，一批國內外知名專家就沈撫城市一體化連接帶建設規劃、產業布局、科學組織實施等方面提出了許多具有參考價值的意見和建議。

2008年省政府委托著名國際規劃機構阿特金斯組織編制了《沈撫連接帶總體發展概念規劃》，連接帶規劃面積為605.34平方公里，其中，沈陽市335.54平方公里，由棋盤山國際風景旅游開發區203平方公里和東陵區132.54平方公里組成。渾河北部為生態區，渾河南部為產業區。規劃目標是經過5至10年的開發建設，要把沈撫連接帶打造成“生態文明都市走廊”，把沈陽、撫順這兩個特大型城市，真正地連為一體、融為一體，建設成為具有較強影響力的國際化大都市。除省政府組織編制的《沈撫連接帶總體發展概念規劃》外，沈陽市先后編制完成了《沈撫連接帶戰略規劃》、《沈陽片區用地規劃》、《渾河北部生態區建設規劃》、《渾河南部產業區發展規劃》、《泗水科技城建設規劃》、《國際創意谷項目建設規劃》、《沈撫新城高坎生態經濟區規劃》和《沈撫新城總體規劃》，指導同城化發展的規劃體系相對完備。

2.2 沈撫城市一體化交通基礎設施分析

沈陽市先后組織實施了沈撫大道、沈通線公路改造、沈撫立交橋改建等同城化交通基礎設施建設工程，取消了高速路收費站口，改善了互通區道路主線的通行狀況。具有標志性意義的沈撫城際鐵路已于前年7月竣工通車，成為沈陽與撫順城際間又一條快速通道。沈撫兩市還實現了城際公路客運公交化，現已開通三條線路，開創了省內跨行政區劃設置公交線路的先河。目前，沈撫城際之間已經形成1條高速公路、8條快速公路和2條鐵路為一體的交通路網，實現了沈撫城際半小時交通圈，成為連接東北沿海地區與東北地區腹地的重要交通樞紐。特別是由高速公路改造的沈撫開發大道和沈蘇既有鐵路改造的沈撫城際鐵路，不僅是沈撫城際間重要快速通道，其沿線也將打造成未來沈撫同城化發展的重要經濟帶。此外，沈撫兩市實現了城際公路客運公交化。

2.3 沈撫城市一體化的城市建設分析

2010年，遼寧省提出在以沈陽為核心的五條城際連接帶上，規劃建設37座新城、新市鎮，其中，沈撫新城是唯一一座跨行政區域由兩市共建的節點新城。在渾河南岸，構建生態型產業區，發展高新技術產業和高端服務業。東陵區產業重點發展智能產業，發展文化創意、科技研發產業；要建成“中國智能產業高地”、“東北知識經濟新城”。確定了沈撫新城規劃區內56平方公里的路網建設重點，積極推進沈撫高速路互通立交和汽博大橋的建設工作，確立了“三橫三縱”50延長公里道路及管網設計融資、建設內容。正在積極推進排水主管網、給水工程、防洪工程、污水處理廠、熱源供應、土地平整等基礎設施建設。在北部生態區，著力打造綠色生態旅游景觀走廊，打造濱水生態休閑景觀帶。在發展旅游休閑、文化創意產業的基礎上，沈陽泗水科技城重點發展科技創新產業，沈陽高坎生態經濟區重點發展商務服務業，打造沈撫連接帶核心區和沈撫兩市間新的中央商務區（CBD），使沈撫連接帶在不久的將來崛起一座現代化生態新城。

2.4 沈撫城市一體化的合作領域逐年擴大

在通訊領域，沈撫兩市包括鐵嶺024電信區號資源共享工作已經完成，通信成本的極大下降，降低了企業間的通信成本，促進了兩市之間的溝通與交流，對于經濟的發展有良好的促進作用。在教育資源共享方面，沈陽與撫順的合作在進一步加強，部分沈陽市的重點學校將分校落戶撫順，實現優質教育資源的共享。撫順經濟技術開發區的部分企業已冠名“沈陽”，成功拉開了沈撫同城區域內市場主體準入一體化的序幕。在旅游方面，沈陽撫順兩城市的旅游市場合作不斷深入，兩市共同培育打造了多條精品旅游線路。此外，沈撫兩市簽署了《沈撫城市一體化環保工作的框架協議》，聯合制定了《沈撫城市一體化環境保護與建設規劃》。沈撫兩市還分別在日本、韓國和上海、福建、深圳、杭州、溫州和等地舉辦了沈撫城市一體化專題推介會。

3 沈撫城市一體化中存在問題分析

同城化發展是區域一體化發展的高級形態，國內外沒有完整的先例可循。沈撫城市一體化戰略涉及經濟和社會發展的方方面面，受體制機制等各種因素的制約，目前，沈撫城市一體化發展的步子還不夠大、領域不夠廣、程度不夠深。主要表現在以下幾方面：

3.1 經濟發展層次差異明顯，協同發展中心顯現出非協調性

沈陽市的經濟發展水平和發展層次，明顯高于撫順，在兩地實施一體化建設的過程中，會存在不協調的問題。工資水平的差異、社會保障體系的區別以及就業、升學、教育上的不一致，都會導致協同受阻，阻礙兩地經濟的一體化式發展。由于幾個方面的原因，導致沈陽與撫順之間的合作深度不夠。在產業布局、城市功能、生態建設、社會事業等領域同城化一直沒有取得重大的突破，影響了同城化效應的發揮，難以實現真正意義上的經濟和社會資源的同城優化配置。

3.2 要素制約阻礙作用明顯

東陵區劃入沈撫連接帶部分多為農用地，比例約為60%以上，土地制約問題突出；另外，該區域地處沈陽三環以外，水、電、煤氣、供暖、通訊、交通等基礎設施配套均不完善，有些尚處于空白；區域發展政策不完善，缺乏重大政策支持；撫順市集全市之力的建設舉措和低廉的要素價格，給沈陽市（東陵區）帶來巨大的競爭壓力。

3.3 沈撫城市一體化導致城際競爭加劇

由于城市一體化帶來了交通上的極大便利，由于洼地效應的存在，會導致經濟偏弱一方的優秀人才流向沈陽，加劇了兩地的人才競爭。同時，由于沈陽與撫順之間在部分產業上存在同質競爭的問題，也會加劇兩地之間的競爭程度，對一體化產生不良的影響。

3.4 體制機制亟需創新和突破

沈撫兩市現有的分區而治的管理體制，在整體空間布局、產業整合與城市分工等重大問題的協調上，還缺乏有效的手段和調節機制，難以實現統一領導、統一規劃、統一政策、統一基礎設施、統一產業定位等同城化發展。長期形成的行政區劃經濟區域和財稅及社會保障體制，客觀上嚴重地束縛了人們的觀念，在遇到具體問題時，思考的方式和角度往往不是從尊重和運用經濟規律出發，而是從行政區域的角度思考問題。最突出的表現是利益協調機制難以建立，在產業定位上無序競爭。

4 對策及結論

為了推進沈撫城市一體化發展，促進東北老工業基地的全面振興，本文認為應該從如下幾個層面加以改進。

首先，沈撫新城是沈撫城市一體化發展建設的核心，因此要加大沈撫新城建設力度，率先實現同城化發展。沈撫新城的東陵片區，目前大多數還是農業地區，要想大規模開發建設，土地指標是保障，也是新城建設的最大的瓶頸，建議省里在土地指標上給予重點傾斜，以保障沈撫新城重大項目的建設。

其次，基礎設施建設是沈撫城市一體化快速推進的基礎和前提，特別是沈撫新城的東陵片區，由于地處沈陽三環以外，基礎設施配套非常不完善，有些尚處于空白；目前只靠沈陽自身的投入是遠遠不夠的，為了加快沈撫城市一體化進程，建議省里在建設資金上給予重點傾斜。

第三，項目是沈撫城市一體化發展建設的重要支撐，建議省對沈撫城市一體化發展的基礎設施、產業整合、空間布局、環境保護、生態建設等方面的重大建設項目給予支持。最后，完善沈撫城市一體化的推進機制。

參考文獻：

[1]范紀軍，朱京海.沈撫同城化生態廊道建設典范[J].科技創新導報，2009，13:129-130.

[2]桑秋，張平宇，羅永峰，高曉娜.沈撫同城化的生成機制和對策研究[J].人文地理，2009，03:32-36.

[3]趙英魁，張建軍，王麗丹，鄒瑩，李鐵鵬.沈撫同城區域協作探索——以沈撫同城化規劃為例[J].城市規劃，2010，03:85-88.

[4]邢銘.沈撫同城化建設的若干思考[J].城市規劃，2007，10:52-56.

基金項目：

遼寧社會科學院院內基金項目“建立健全遼寧城鄉一體化體制機制問題研究”。

作者簡介：

田華（1979-），女，遼寧法庫人，遼寧社會科學院助理研究員，博士學位，研究方向：城市化。