張謇財政思想初探

蔣國宏

[摘 要]張謇對清末民國時期的財政問題進行了深入的考慮，形成了富有特色的財政思想，體現了儒者情懷和以民為本的宗旨。他主張從中國國情出發制定財政政策，把國家財政建立在經濟繁盛、人民富庶的基礎之上，強調要體恤民艱，反對橫征暴斂，認為政府在厲行節約的同時應切實履行職能，促進經濟發展。這些思想對克服當時的財政困難有著直接的指導意義，對我們今天做好財政工作也具有一定的借鑒作用。

[關鍵詞]張謇；財政思想；地位；方法。

[中圖分類號]K06 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）05 — 0067 — 04

張謇是我國近代著名的實業家、教育家，一個崛起于東西方之間、處于過渡時代的歷史人物。胡適稱之為“偉大的失敗的英雄”，說他“獨立開辟了無數新路，做了三十年的開路先鋒，養活了幾百萬人，造福于一方，而影響及于全國。”〔1〕P3他曾先后擔任南京臨時政府實業總長和北洋政府農林、工商總長和全國水利局總裁等職。他關注社會現實，心系百姓疾苦，矢志拯救民族危亡，進而實現國家富強。他了解世情、國情和民情，勤于思索和探究，在融匯古今財政理論的基礎上，對清末民初我國的財政問題進行了深入的研討，闡發了自己對財政問題的主張，形成了富有特色的財政思想。對此學術界尚無人論及，筆者擬從其論著入手爬梳整理，就其關于財政的地位和原則、關于開源和節流的思路和方略等方面的思想進行闡述，以求教于方家。

一

財務為庶政之母。任何公共管理活動都離不開財政的支持。張謇對財政的重要性有著特別清醒的認識，把它比喻為人的血液，說“財者，譬之人身，猶精血也。精血枯竭，命且隨之”，〔2〕卷一P1強調它是開展行政管理活動的前提，“國無政不理；政非財不舉。”〔2〕卷一P117

1900年八國聯軍侵華戰爭和1901年《辛丑條約》的簽訂使中國“創巨痛深，實與亡國無異”〔3〕 卷五P2289，清政府認識到不能在老路上繼續走下去了，被迫改弦更張、施行新政。張謇認為，財政是興辦一切事業的先導，對于實行新政、加強國防、發展教育、推進政治民主、實現國家的現代化顯得尤為迫切，說“要政待舉者無窮，尤要者尤宜亟舉；言其表則海軍尤要，言其里則地方自治教育費為尤要。然非有財政之預備，則一切且無從而舉，何有于兼籌表里也？”〔2〕卷一P116

1912年中華民國南京臨時政府成立后，財政問題成為困擾革命黨人的難題之一，也是左右民初政局的一個關鍵要素。一方面，新興資產階級對前途充滿期待，以為大力發展民族資本主義的時機即將到來，百廢待興；另一方面，內憂外患尚未消除，經濟凋敝，而傳統財政來源或被民國政府免除，或被地方各省截留，關稅、鹽厘等重要財政收入又把持在帝國主義手中。中央財政匱乏已極，軍政費用極端困難。當時南京十余萬軍隊軍費沒有著落，嗷嗷待哺，伙食從干飯改為稀粥，以后連稀粥也難維持，以致軍隊面臨嘩變的危險。辛亥革命后，建立臨時政府迫在眉睫，各方均希望張謇能出任財政總長，張謇以“實不敢以全無把握之事濫竿充數”推辭〔2〕卷一P234，（后被推為實業總長）張謇認為，當時的中國國家不統一，而外患日亟，“中國第一急務，不外整理財政。茍得整理財政，增加收入，中國前途不必憂矣。”〔2〕卷一P226顯然，開辟財源，重振財政實為當務之急。

二

張謇認為，做好財政工作必須貫徹以下重要原則：

一是必須一切從實際出發，反對照搬照抄別國的經驗或做法。他說“財政之要，須審度國家政治歷史、人民生活程度以為衡。若強援歐美強國取民之制，以組織不完全之法，施之觀念不同、救死不贍之人民而責以擔負，削足適履，所傷實多，未見其有濟也”〔2〕卷一P117。也就是說，在中國稅種的選擇、稅率的高低都要考慮到具體國情，而不能簡單照搬別國的做法。

二是在財政工作中應實行仁政，輕徭簿賦，省事安民，與民休息，反對橫征暴斂、苛政擾民。他贊賞漢初黃老清靜無為的思想。這是因為，一方面無為而治的思想是一種極為高明的統治思想，曾使社會安定，經濟有了很大發展，如漢初的“清靜無為”催生了著名的“文景之治”。另一方面，清末政府亂作為的結果不僅不能促進經濟發展，相反產生了極大的負面影響。一些官員借機敲詐勒索，大大加重了企業的負擔。企業對此深惡痛絕。1903年，張謇東游日本進行了考察。考察給張謇留下深刻印象的是日本政府深諳老子“治大國若烹小鮮”之道〔2〕卷6p483，給予企業比較寬松、自由發展的環境，不對其進行過多的干預。他借用“土煩則草木不生，水煩則魚鱉不長”的古訓，認為苛政以惠民始，以害民終，絕非仁者所當為，“是以擾而煩之者禍之矣，于何云福？夫以國利民，福為名始，而以國害民，禍為實終，仁者不為也。”〔2〕卷一P281而且如果一味征斂，則“民必不堪命”，勢必導致政局的動蕩。

三是政府應讓利于民，而不能與民爭利。辛亥（1911年）五月，張謇入京。攝政王載澤召其與盛宣懷一同商討四川鐵路收歸國有的方法。盛以鐵路工款中有三百余萬為川紳所虧欠，政府不應承擔為由，主張僅以實際所用的部分還給四川股民。張謇則主張全額補償股民，提出川路資金“輸出者川之人民，虧挪者川之紳士”，不能混為一談，要把虧欠挪用路款的紳士與普通股民區別開來，主張“一面查追紳士，一面允給川人，”并認為政府與百姓之間絕非普通的商品交易關系，倘若是甲商與乙商之間的關系，適用處理經濟糾紛的方法并無不可，但政府與民眾的關系具有特殊性，政府“不當與人民屑屑計利”，而且川人爭路款，并無反政府的意圖，因此尤須審慎。載澤無言以對〔2〕卷六p874。后來，正是由于清政府對張謇的建議未予采納，處置失當，才使四川的保路運動愈演愈烈，并直接導致了辛亥革命的總爆發。

三

財政的主要功能在于為實現國家的職能而籌集和安排財政資金。一般而言，財政涉及收與支兩方面。在開源方面，張謇認為，在一定的條件下可以借用外債，改革鹽政也很有必要，但最重要的還是發展農工商實業。

1.借用外債

張謇認識到“借債政策，關系國家存亡大計，一日無確當的解決，即國家大計日陷于杌隉之危境。”〔2〕卷一P165因此必須高度重視。

張謇對借外債有著理性客觀的認識，一方面，由于中國當時“貧窘達于極點”，借款用以救濟“誠屬萬不得已之舉”。〔2〕卷一P166同時，借用外債是解決國內資金短缺、發展實業的客觀要求，說“中國物產豐饒，事業繁多；苦于人才缺乏，母財滯澀，卒至持笥而號寒，倚困而啼饑。”另一方面，外資“利之所在，害亦因之”〔2〕卷二P169，所以認為，凡是都是一分為二的，對待外債也應當辯證地看，關鍵是要趨利避害。他批駁了那種因噎廢食，對借用外債一概否定的看法，認為問題的關鍵不在于是否借，而在于以什么條件借，如何使用。民國12年（1923），他在《論導淮致齊督軍函》中說，“今之社會，動曰借債亡國。走寧不知借款之有弊。但如富家敗子，飲食男女，任意揮霍，不足則仰給于人，而子母本息，循環相生，不數年而祖先遺產，不復為已有。又如崛起后進，欲謀生業，苦于徒手，暫貸諸人；他日業成而永久，收入之數，支抵有期限之債務外，其所得且倍蓰，則振興之機，寧不賴外資之過渡？故世界各國之興大利，除大害，無一不借外債。亡不亡，視用債與還債之屬于生利抑消耗，而不在借不借也。”〔2〕卷二P620他強調借款必須有一定的限制，必須簽訂合同，不能附帶任何政治條件，而且應用于有益于國家和民族的生利之事，用之于生產建設，而不能用于耗費。如果借債用于消費，“以有窮之借款，供無窮之揮霍，將何術以弭之？現時中國外債已達十萬萬兩以上，罄全國十年之歲入，毫不用于他途，猶不足為償還夙逋之用。”〔2〕卷一P167借債必須建立在有償還能力的基礎上，否則就好比“飲鴆自斃，勢必不救。”〔2〕卷一P166另外，借外債還必須考慮之后可能產生的后果，并早為之謀劃。因為“大宗外債驟輸入于內地，銀價之漲落，物值之低昂，貿易正負之差異，皆將增而生絕大之變動，久困涸轍之社會，亦或以驟增消費，生蒸蒸蕃庶之幻象”〔2〕卷一P168。

2.整理鹽政

張謇對鹽政有著長期的研究，對整理鹽政在財政工作中的地位有著高度的認識，指出“整理財政，第一步即在整理稅政，企圖增收。現時中國稅收，特以鹽政最關重要”〔2〕卷一P226。早在青年時代，張謇就曾研讀了大量的中國鹽政古籍，了解中國鹽政制度嬗變的歷史。1894年參加殿試時他曾明確指出清代鹽商借官行私的弊端，并建議政府薄取鹽利、體恤民艱。1901年，他在《變法平議》中首次闡明了自己設廠聚煎、就場征稅的改革鹽法主張。1904年張謇作《衛國恤民化梟弭盜均宜變鹽法議》，對清代鹽法的流弊進行了猛烈的抨擊，主張恢復唐代劉晏就場征稅的方法，認為，實行就場征稅，寓鹽稅于出場價之中，由場商任繳，可以化私為官、化梟為商、增加稅入、減省輯私費用，利國利民。1910年，他又寫成《預備資政院建議通改各省鹽法草案》，提出了改革鹽法的七大主張，力主摒棄專商、破除引岸、實行就場征稅和自由貿易。1912年，中華民國臨時政府在南京成立，張謇出任實業總長兼理兩淮鹽政。就任之始，他就發表了《改革全國鹽政意見書》，指出“中國舊時專制政治之毒最為滅絕人道者，無過鹽法，”“專制之鹽法，盜法也，”〔2〕卷二P132-134主張廢止引岸，就場征稅。因此，有學者認為，張謇在清末最早高舉鹽政改革的旗幟，主張改革我國的鹽政制度，成為清末民初鹽政改革的中心人物〔4〕P153。

3.開墾荒地，發展農業

張謇提出，在我國，發展經濟為解決財政困難的根本途徑，也是實行新政、鞏固政權的有效保證，說“人民生計之瘠，母財之缺乏，與其取之于茫無知識、救死不贍之人民，何如略籌資本，經營榛蕪，開辟利源？國有產業之歲入增，則國民擔負之喘息減；喘息減則無疾視政府之心，而一切新政得以安行而徐舉。”〔2〕卷一P117他認為，農業為立國之本，是中國傳統的基礎產業，更是傳統財政收入的重要來源，“人不盡力，地不盡利，是為兩失，”〔2〕卷四P427姑且不論蒙古、西藏和東三省，即使在內地各行省中荒廢未墾之地也是不可勝計，因此主張辟天然之利源，舒民間之財力。張謇聯系江蘇的實際指出，在蘇北徐、海地區，水土深厚，地力肥美，與江南相比有過無不及。只是因為人民安愚習惰，又無政府提倡和資本家經營，致使地利盡失，一有兇荒，死亡枕藉，為外人所訾笑，所謂“坐臥于千倉萬箱之中，而束手餓斃者矣”，〔2〕卷一P117-118因此主張學習國外現代農業科技知識，設立公司，采用機器生產，發展資本主義大農業，以實現農業的近代化。

4.發展民族工商業，增強國力

張謇的財政思想是以發展實業、增強國力為基礎的。他強調，只有經濟持續發展才能使政府獲得取之不盡用之不竭的財源，所以必須立足長遠，大力發展經濟，培植稅源，反對殺雞取卵，急功近利。他認為老子“欲固取之，必先予之”的思路十分高明，可以說抓住了財政問題的關鍵，“誠明乎取也。”〔2〕卷一P73

張謇贊同孟子“無政事，則財用不足”的觀點，認為“因循懶偷，而欲坐致富饒，是何異卻行而求及前人，古今中外，無此前事”，〔2〕卷一P118主張大力發展經濟，培植稅源，而不是消極坐等，無所作為。1903年，張謇東游日本。他目睹日本實業突飛猛進、一日千里，感嘆日本政府的奮發有為，認為其 “卑宮室而盡力乎溝洫”的做法“寧非吾中國所當取法者乎？”〔2〕卷六P493張謇目睹在清政府的統治下，地方官員一味榨取，多方阻撓，嚴重挫傷了民間發展實業的積極性，使他們視之為畏途的現狀，建議政府實行優惠政策，“凡工商機器制造之貨，創辦之始，概予寬免捐稅三年；若就本地零銷者，酌減捐稅之半。其初墾之田，恪遵雍正元年圣訓，水田六年起科，旱田十年起科，或量定為三年起科，五年起科，”“如是則農務、工務、商務必然不日著振興之效”〔2〕卷二P16。他認為，在風氣未開、民智低下、經濟發展剛剛起步、民營經濟尚較脆弱之時尤其需要政府的扶持。政府對于新興事業應采取鼓勵的政策，應在稅賦征收等方面給予優惠，切實履行規劃、設計和領導經濟的職能，保護民間發展工商業。這也正是自言“天與野性，本無宦情”，“愿為小民盡稍有識見之心，不愿廁貴人受不值計較之氣；愿成一分一毫有用之事，不愿居八命九命可恥之官”〔2〕卷四P526的張謇在花甲之年出任北洋政府農林工商總長的初衷所在。

四

由于當時軍閥連年混戰，開支浩繁，政府財政十分困難，而另一方面，各地自然災害頻發，經濟發展停滯，開源無方，因此，節流自然成為緩解政府財政困難的題中應有之意。張謇的節流思想具體體現為裁兵簡政、厲行節約兩個方面。

1.精簡機構，裁汰冗員

清末吏治腐敗，冗員充斥。這不但造成行政混亂，降低了行政效率，而且增加民眾的負擔，加劇封建國家的財政困難。張謇認識到要解決這些問題就必須從精簡機構，裁汰那些寄生在政府機構里無所事事，有時反而添亂的冗員著手。早在《變法評議》中，他就主張要“省不急之枝官”，進行機構精減，說“省疊床架屋、監臨牽制之官，而益分門別類、專責辦事之官，不猶愈乎？”〔2〕卷一P51他還進行具體分析，指出，在地方各省，既然已有督撫專掌外交、海軍、陸軍，則將軍、都統之類官員可省；有布政使專掌賦稅之官，行折漕之法，則漕運總督以下各屯衛官及關監督可省；有農商道，則鹽運使、織造以下之官可省；有工科道，則河督以下之官可省矣。在中央，理藩院職掌與外交部相同，大理寺同于刑部，太常、鴻臚、光祿、鑾儀同于禮部，太仆同于兵部，因此，這些機構完全可以撤銷或合并。欽天監可隸于文部，內務府、太醫院可隸于內務部。〔2〕卷一P51后來清政府的改革與這些思想基本一致。

機構改革涉及諸多方面，特別是由于它損害了一些人的既得利益，因此要真正實行起來總是阻力甚多、困難重重。19世紀90年代，江寧藩司所屬厘捐局在江北11州、縣設有捐卡187處，而通州、海門兩縣即多達57處，幾乎占江北捐卡的十分之三。其中石港、雙甸兩處捐卡每年收捐不及千串，而開支卻高達三千串，按理應予撤除，而總局卻聲稱其“雖入不敷出，然關系他處極重大”，“裁去不便”，聽起來冠冕堂皇，好像慎重捐務，實則是由于私利作祟，因為通海為著名優差，藩司總局“凡換一人，可賣四五千金”。如果實行包捐則“此可賣四五千之差價失矣”〔2〕卷三P758。正是由于地方官員因少了中飽的機會而對改革百般阻撓，致使通海包捐這項既利國又利民的改革最后失敗。張謇因此感嘆，“為民減一幾希之累如扛鼎，為國去一駢冗之吏如拔山”〔2〕卷二P508，減輕百姓負擔、裁減冗員實在是太難了。

1913年9月11日，張謇被任命為北洋政府工商總長兼農林總長。他在經過認真的調查后克服重重阻力、大刀闊斧，進行改革，將兩部并為一部，原農林、工商兩部共設八司，改革后僅設農林司、工商司、漁政司和礦政局共三司一局。1913年12月26日，張謇在一則通告中指出，職位是官員的基礎，只可為崗求人，而不應因人設崗，說“國家設官分職，有職然后有官，用人者為事務求人才，非為個人謀位置…”。〔2〕卷一P286他留下學有專長或熟嫻部務者，將那些有職名無所事事者裁汰，并制定農商部官制，規范官員行為，明確各部門的工作職責。經過改革，農商部人數從原來的400多人減少到126人， 削減了2/3以上。由于機構精干，又選用了具有真才實學的專門人才，文牘主義、相互扯皮現象有所減少，工作效率因此大為提高。這是張謇就任農商總長期間能取得巨大成績的重要原因〔5〕，也為第一次世界大戰期間我國民族資本主義發展能夠出現所謂“黃金時期”創造了條件。

20世紀20年代初，江蘇財政困難，預算赤字達三百萬元。為節流計，張氏請求裁撤運河工程局及吳淞商埠局。他認為，在所有開支中，那些事關教育、實業的“不可因節而廢，可節者其惟行政空言之機關”。而無論是淞埠督辦經辦的商務，還是運河工程督辦管理的水利均屬于民政的范疇，既然省、縣都有職能機關，那么，根本無需再設此機關，何況這些機關的存在不僅沒有起到應有的作用，相反還產生因人生事、相互阻礙等諸多負面影響，說“民政之在縣，乃至在省，既各有官矣，復安用此？ 比既有局，乃有專員，系屬者且有無數之員。事猶事也，冀其易舉，而或反得難；而廩食則既耗矣。食少而食之者多，主者即推其食食之，而食者固未能飽，而事仍不盡舉，毋亦類于煦煦孑孑之所為。”〔2〕卷二P616他認為，裁撤這兩個機關的好處至少有二：一是可以節省不小的一筆開支，二是可以驅使原來那些素食者從事生產經營，這對地方實業發展不無裨益。他還表示，過去我們一直批評北京中央政府，但其尚能從大局出發，“不恤—家之哭，而裁冗員以累千計”，我們江蘇又怎么能“笑人未工，忘己之拙，猶惜此駢姆枝指之機關，竭勞農勞工之力，以養不農不工之人，令一路哭耶？”〔2〕卷二P616-617

2.厲行節儉，身體力行

張謇認為，節儉“可以立實業之本，可以廣教育之施”〔2〕卷四P81，只有節儉才能為實業的進一步發展奠定堅實的基礎，也才能在民智未開、財力支絀的條件下實現普及教育的目標。他不僅崇尚節儉，而且身體力行，生活十分儉樸。張孝若說乃父“穿的衣衫有幾件差不多穿了三、四十年之久，平常穿的大概都有十年八年，如果襖子、襪子破了總是加補釘，要補得無可再補，方才換一件新的。每天飯菜不過一葷一素一湯，沒有特客，向來不殺雞鴨。寫信用的信封都是拿人家來信翻了過來，再將平日人家寄來的紅紙請貼裁了下來，加貼一條在中。日常都用這翻過來的信封。有時候包藥的紙或者廢紙拿起來起稿子或者寫便條用。拿了口利沙的空酒瓶做了一個塞子，寒天當湯婆子，告訴人家適用得很。有時候飯后吃一支小雪茄煙，漏氣就粘一紙條再吃，決不丟去。平常走路，看見一個釘、一塊板都撿起來，聚在一起，等到相當的時候應用他。”〔1〕P344其儉樸不僅令那些揮金如土的豪門巨室為之汗顏，也讓普通百姓為之側目。

需要指出的是，張謇還主動減少自己的薪金，節約有限的行政經費。1920年2月，他出任江蘇運河工程局督辦，到任后即發表就職演說，要求把有限的經費用到刀刃上，“萬不能以地方人民之款稍涉浮濫，為酬應人情之舉”，并表示從自身做起，削減薪俸，僅支五成，而且還將其存于局中“為補助各員之用”，“庶于法定范圍之內，兼收挹彼注茲之功”，局內職員如有“提款及驗工各事發生，臨時派委出發，照給旅費，平日不支薪金。”他希望這一“節經費”的建議得到職員的諒解”，為減輕財政壓力作出一定的貢獻〔2〕卷二P457。

五、結語

張謇的財政思想是其長期關注財政問題的結果，也是其實踐的理論成果，主要包括開發財源的理財之道、發展生產的生財之道和崇尚節儉的用財之道等方面。他的財政思想少有對財政基本原理的論述，更多的是直面現實財政困難，努力解決財政問題的對策和方略，這使其財政思想帶有鮮明的實踐性。他強調要體恤民艱，反對橫征暴斂，體現其儒者情懷和以民為本的宗旨。他主張從中國國情出發制定財政政策，把國家財政建立在經濟繁盛、人民富庶的基礎之上，寓解決財政困難于積極發展社會生產力之中，強調政府在厲行節約的同時應切實履行職能，促進經濟發展，都是很有戰略眼光的。張謇的財政思想符合清末民初的基本國情和社會需要，符合財政建設的客觀規律，昭示了一條比較切實可行的財政建設道路，對克服當時的財政困難有著一定的指導意義，對我們今天做好財政工作也具有一定的借鑒作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡適.<南通張季直先生傳記>序〔G〕//張孝若.南通張季直先生傳記，上海：中華書局，1930.

〔2〕張謇研究中心.張謇全集〔M〕.南京：江蘇古籍出版社，1994.

〔3〕劉坤一.劉坤一遺集〔M〕.北京：中華書局，1959.

〔4〕張榮生.清末民初的鹽務改革家張謇研究中心.再論張謇——紀念張謇140周年誕辰論文集〔C〕//上海：上海社會科學院出版社，1995.

〔5〕張廷棲.張謇的勤政廉政思想與實踐〔J〕.南通大學學報：社會科學版，2009，（01）.

〔責任編輯：張平凡〕