我國政府農業科技投入重點領域研究

康永興　陳偉忠　陳霞

摘要 通過分析政府投入在農業科技投入價值鏈中的地位及作用，提出了政府農業科技投入的特征、原則及投入重點領域選擇的依據，并結合農業科技創新的層次比較，確立了我國政府農業科技投入的重點領域。

關鍵詞 政府投入；農業科技；重點領域

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）05-01546-04

Abstract Through analysis of the status and the role of the government investment in the value chain of the investment in agricultural science and technology，the feature and principle of the government investment in agricultural science and technology was proposed.According to the comparison of the levels of the agricultural science and technology innovation，the key areas of the government investment in agricultural science and technology was determined.

Key words Government investment； Agricultural science and technology； Key areas

農業科技投入是推動農業科技創新，促進農業科技進步的關鍵因素，是衡量一個國家或地區農業科技發展水平的重要性指標。政府在農業科技投入中具有重要的主導地位，但因政府財力有限，在整個農業科技創新的過程中，應充分發揮政府投入“四兩撥千斤”的引導效應，將有限的財力投入到最為關鍵的領域，才能提高政府農業科技投入最大效益。因此，確立我國政府農業科技投入的重點領域對于建立科學的農業科技投入機制，提高農業科技投入效率，提升農業科技水平，具有重要的現實意義。

隨著人們對經濟理論、創新理論研究的不斷深入，創新實踐的不斷發展，使越來越多的國家意識到，科技創新需要政府、市場與社會的有機配合。同樣，農業科技創新也不是一個孤立的過程，各創新環節之間及創新主體之間，是相互聯系、相互作用和相互促進的，農業科技投入存在著一個完整的價值鏈。

1 農業科技投入價值鏈的提出

農業科技投入價值增值鏈是一個由眾多農業科技投入及創新主體互動構成的農業價值體系，其投入主體為政府、企業和農戶等，其創新主體為政府、企業、高等院校、科研機構及中介機構等，強調行為主體間的相互聯系、協同共生。基于不同農業科技投入主體及創新主體的組成和作用，結合農業科技投入產出的價值增值過程，筆者提出農業科技投入價值鏈見圖1。

該價值鏈表明，農業科技投入與創新是一個完整的循環體系，其核心是搭建一個由政府、企業、公共科研機構、高等院校、中介機構和農戶等主體組成的投入與技術創新組織結構，這一結構效率的發揮取決于研發投入者、技術傳播者、生產者、使用者之間的功能定位是否恰當，投入領域的劃分是否明確，各主體之間的聯系是否廣泛與密切等。在價值鏈中，政府是農業科技政策的支持者、導向者及協調者，企業是技術創新的重要投入主體，高等院校和科研機構是知識創新的主體以及農業科技知識供應者和創新源，中介機構為農業技術轉移和擴散提供了更多渠道和機會。政府、企業和農戶的投入過程分別起到農業科技研發的啟發、引進、改造、傳播與應用的功能。其中，在價值鏈的起端，政府主導的公共科研機構和高等院校，主要從事基礎性研究、重大理論研究以及基礎應用性開發研究，以政府投入為主；在價值鏈的末端，以企業為主的技術創新與投入主體將具體的技術成果推廣到農業各產業領域，農戶作為農業科技的最終受益者和實踐者，將農業技術轉化為實際生產力，雙方分別通過企業利潤和增產增收實現前期投入的價值增值，并且通過對政府的稅收貢獻來實現前期基礎研發投入的回報和價值增值；在價值鏈的中間，公共科研部門和企業等技術創新主體、技術推廣中介組織機構等通過合作研發共性技術或者推進技術轉移，實現農業科技由理論向產業應用的轉換。

從該價值增值鏈不難看出，基礎性研究和政府投入是整個體系結構的頂層或源頭，政府投入的領域方向決定了基礎性研究的方向，基礎性研究的方向奠定了后續研究及技術開發和應用的走向。因此，政府農業科技投入體系是國家農業科技投入與創新體系的頂層設計，只有科學合理地確立政府投入的重點領域，才能有效發揮政府投入的誘導效應，引導企業等其他投入主體加強對相關重點領域的投入與成果轉化，鼓勵農戶對新技術和成果的采用。由此可知，政府農業科技投入領域的確立是一個系統性設計，政府統籌的基本思路貫穿農業科技投入價值鏈的始終。

2 政府農業科技投入的特征與原則

政府在農業科技投入價值鏈中的地位及作用決定了政府在投入目標、扶持對象、投入方式及投資效果的評估標準等方面與其他社會性投入主體有著本質的不同，遵從公共性原則、效率原則和導向原則。

2.1 政府農業科技投入的特征

2.1.1 投入目的不同。政府農業科技投入是政府履行公共職能，彌補市場缺陷，促進農業科技創新及農業科技發展的一種重要方式，其根本目的是推進實現國家農業發展戰略及利益，不以營利為主要目的；而政府以外的市場性農業科技投入多代表私人利益，其目的在于通過提高農業生產效率獲取較高的投資經濟效益。

2.1.2 投入對象不同。政府農業科技投入通常以國家農業科技發展戰略及公益性需求為導向，在投入對象上以體現國家利益及承擔國家戰略性農業科研任務的公共農業科研機構和高等院校為主；而市場性農業科技投入以研發具有市場競爭力的應用技術為導向，投入對象主要是自身經濟組織的研發部門或是委托的特定研究機構。

2.1.3 投入效益評估標準不同。政府農業科技投入體現政府職能，以國家利益及社會效益最大化為目標，往往通過整個農業科技進步和經濟發展水平表現出來；而市場性農業科技投入以追求利潤最大化為目標，注重經濟效益的獲得，往往通過投入產出率來衡量投資效益。

2.2 政府農業科技投入的原則

2.2.1 公共性原則。公共性原則是公共財政資源配置的首要原則。政府財政直接支持的領域應是農業科技公共產品領域，集中于農業基礎公益性研究領域和其他非經營、非競爭、非營利性研究領域，應逐步取消對應用研究、開發研究等可由市場調節的農業技術研究領域的直接投入。

2.2.2 效率原則。市場經濟條件下，政府農業科技投入是為了糾正市場、系統和制度失靈所造成的效率干擾和效率損失。具體來說就是提供充足的農業科技創新產品，彌補私人市場因外部性、公共性、不確定性等原因造成的農業科技產品的供給不足，為企業提供有利于公平競爭的環境，消除影響市場效率的壟斷行為等。同時，一個國家在一個時期的財政資源是有限的，必須遵守效率原則，以最小的財政資源投入實現最大的效益，達到“帕累托最優”。

2.2.3 導向原則。我國政府作為農業科技政策的制定者，是農業科技政策的“坐向標”，也是農業科技投入的引導者，擁有更多的政策信息、制度信息和市場信息，使得農業科技投入的方向性和主動性更加明確，政府農業科技投入對其他主體的投入具有更重要的方向引導、信心培育和目標鎖定等作用。

3 政府農業科技投入重點領域選擇的基本依據

政府農業科技投入的基本原則表明，政府主要參與公共產品性質的農業科技活動，政府投入對國家農業科技發展戰略的實施起著重要的引導與調控作用。基于其職責導向，政府必然要承擔起農業科技基礎公共投資任務，并為其他社會投入主體的后續投資提供更多的可能性。同時，從制度經濟學角度看，為實現資源的最優化配置，政府投入也應有內部的合理劃分，中央和地方政府所投入的主要領域應有所側重。總體而言，對政府農業科技投入重點領域的確立與劃分，主要遵從以下3個方面的依據。

3.1 依據國家科技發展戰略 我國學者劉國光指出，關系到國家安全、經濟命脈、自然壟斷等關鍵領域，以及民營經濟暫時無力或無利進入的重要部門，政府應發揮重要控制力進行必要的投入。由于農業在國民經濟中的基礎地位和國際農產品貿易的特殊性，特別是知識經濟和新一輪農業科技革命的蓬勃發展，現代農業科技水平已成為各國農業發展的核心競爭力，盡管各國的科研體制有所不同，但均出現共同的特征和趨勢，即國家投資農業科技的比重逐年上升。調查顯示，發展中國家的絕大部分科研投資，發達國家的農業基礎性工作、基礎研究、高技術開發、應用基礎研究經費的80%以上來源于政府財政預算和國家無償撥款。農業科技已成為國家科技發展戰略的重要組成部分，這就要求政府農業科技投入更應體現國家農業科技發展戰略的方向，才能發揮政府投入資金的最大效益。我國農業科技發展戰略圍繞“促進農業結構調整、提高農業效益、增加農民收入和改善農村生態環境”四個層面，提出了加強重大農業科技創新、強化農業科研基礎設施建設及開展農業生態環境綜合整治等核心技術的研發任務，從現實情況來看，這些任務具有投入大、風險高、周期長、預期收益不明確等問題，農業科技企業等主體難以勝任，政府特別是中央政府應集中資金進行相關重大、基礎性和公益性農業科研領域的投入，為民間投資進入這些領域發展配套的中小科研項目創造必要的條件。

3.2 依據政府科技投入職能 政府科技投入的優先序是政府職能的體現，追求的更多地是集體性目標。政府在科技投入中的主要職能包括以下3個方面。

3.2.1 資源配置職能。社會資源的配置一是靠市場機制來完成，二是靠政府機制來完成。市場機制以市場和價格調節為手段，政府機制以公共部門預算收支活動來完成，同時借助法律、行政等手段，通過宏觀調控，使有限的資源投入到市場機制觸及不到的領域。

3.2.2 經濟穩定職能。市場經濟難以自發實現經濟的穩定持續發展，需要政府的干預和調節。政府的經濟穩定職能在農業科技投入中的體現是，通過政策干預，促進農業科技成果的轉化和應用，以農業科技支撐促進農業經濟穩定增長。

3.2.3 公共服務職能。市場經濟的效率在很大程度上取決于政府公共服務職能的發揮。政府公共服務職能在農業科技投入中的含義包括兩個層面，一是政府要承擔對資源環境保護、耕地質量提升等方面的公共科技投入；二是政府要加大對農業科研基礎設施建設和基礎性成果研究方面的投入，為企業等其他主體的科技投入奠定基礎。

3.3 依據政府投入區域層級劃分 政府的經濟職能由不同層級的政府部門共同承擔，由于我國正處于經濟轉軌時期，分層治理，明確不同層級政府間的財政關系至為重要。按投資區域劃分，我國政府投入可以劃分為中央政府投資和地方政府投資兩大層面，中央政府投入應為全局性、方向性、關鍵性的重大科技問題領域，如重大農業科研基礎平臺建設領域、跨區域重大農業科研項目領域以及涉及農業自主創新的高新技術領域等；地方政府是在國家宏觀調控政策的指導下，根據地方財力和國家對該區域的農業科技發展戰略導向及本區域內農業科技發展需求而進行的投資，其投資決策更接近于市場，更加重視直接的經濟利益，投資的重點如區域內的農產品開發，品種更新工程的實施，農業產業化經營中龍頭企業的培育等。在政府分層治理政策的調控下，屬于國家農業科技創新領域的投資由中央政府來承擔，屬于區域性農業科技創新領域的投資由地方政府來承擔，或由國家投資與地方政府配套資金相結合，這有利于強化各級政府在農業科技投入中的管理職能與經濟職能，將有限的財政資源發揮最大的效用。

4 政府農業科技投入重點領域劃分

科技創新一般分為基礎研究、產業共性技術研究、企業專有技術研究三個方面，其中基礎研究的創新主體為高校和國家科研院所，以國家利益為創新導向，以原始性創新為主要形式，以提高國家科技創新能力及為其他創新環節提供基礎為主要功能，創新成果具有公共產品屬性；產業共性技術研究以政府主導的產學研結合體為創新主體，兼顧國家、地區和企業利益，創新成果介于公共產品和私人產品之間，是基于基礎性研究之上的技術創新、集成創新，其主要功能是增強產業競爭力，并為企業技術創新提供技術平臺；企業專有技術創新的創新主體為企業，創新具有明確的目的性，即以增強企業核心競爭力為目的。相應的，農業科技創新作為科技創新的一部分，除符合上述3個基本層次的劃分以外，還包括大量的社會公益性研究及以國家農業科技發展戰略為導向的基礎應用性研究，具體層次劃分見表1。

4.1 關鍵性基礎研究領域 基礎研究是創新的基礎和源泉。基礎研究的重大突破，往往會對基礎科學的創新和高新技術產業的產生形成巨大的推動作用。因基礎研究的成果無法通過申請專利而獲得專利產權，任何組織或個體都可以免費使用該類成果，其帶來的利益完全外溢，具有明顯的公共產品屬性，被認為不能夠直接引導產業技術的發展，產業投資者無法直接獲取經濟效益，從而成為市場失靈的領域，需要政府承擔起相應的投入責任。農業基礎研究除了具有一般基礎研究的特征外，農業的弱質性為農業基礎研究增加了新的特性，決定了政府尤其需要予以重點扶持。這些特性包括：

一是生物性。多數農業基礎研究的對象是有生命的動植物，受研究對象的生命周期、生存環境等生物自然規律的影響和制約較為明顯。期間，受自然條件變化程度和生物規律的不確定性，增加了農業基礎研究的不確定性和風險性。

二是長期性。由于多數農業基礎性研究的對象都有其特定的生命周期，在研究過程中，一般以季節或年為單位來計算試驗周期，這決定了農業基礎研究是一個長期的過程。據統計，獲得農業技術一等獎的技術項目的研發時間，平均要花費13年，二等獎和三等獎的農業技術項目的研究周期，分別為9.5年和6年，如表2所示。三是變動性。農業基礎研究的公共性決定了其研究成果的應用具有明顯的跨區域性和應用條件的復雜性，受區域經濟發展水平的不平衡和研究的長周期，農業基礎研究面臨的是不斷變化的社會需求，預期效益具有較強的變動性。

以上特性表明，農業基礎研究領域是政府農業科技投入的首要領域，根據短邊約束原理，農業科技投入應該與我國人多地少的資源稟賦特征結合起來，重點加強替代土地要素方面的農業科技創新，加強對節水、節能技術的研發。按照《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》，結合我國現階段農業科技發展水平及趨勢，“十二五”期間我國重大農業科技需求包括，以良種良法配套為重點，圍繞國家糧食安全，提升種業科技創新水平；以防控病蟲害和應對氣象災害技術為重點，提升農業防災減災技術水平；以拓展農業功能，確保農產品質量安全為重點，提升新型食品加工技術創新水平。與此對應，政府投入應重點關注的關鍵性農業基礎研究領域包括以下方面。

4.1.1 挖掘生物遺傳潛力，保障國家食物安全。以大幅提高農業資源的數量、質量和多樣性為目標，圍繞種子資源發掘、保存和創新與新品種定向培育，主攻主要農作物、林草、畜禽與水產優良種質資源發掘與構建技術，種質資源分子評價技術，動植物分子育種技術和定向雜交育種技術，規模化制種、繁育技術和種子綜合加工技術，培育動植物超級種、優質種、特色種，創新一批輕簡栽培、集約經營和健康養殖技術。在超級稻、雜交小麥、雜交抗蟲棉、雜交大豆、高產奶牛、水產主導養殖品種選育和應用等方面取得重大突破。

4.1.2 控制重大農林災害，保障國家生物安全。以農林動植物健康和安全性為目標，創新農林重大病蟲害、動物重大疾病防控、外來有害生物入侵、轉基因生物安全等的監測與預警技術，創制一批新型生物農藥、獸藥和基因工程疫苗。在禽流感、蝗蟲、稻瘟病、小麥誘病、森林草原防火等重大農林災害防控技術方面取得突破。

4.1.3 拓展農業功能，促進農業增效和農民增收。以促進農業產業化經營和增加農業附加值為目標，創新農產品精深加工、能源植物與經濟植物新品種選育、農產品質量安全控制等關鍵技術，在新型食品加工和農產品質量安全等方面取得重大原創性技術成果。

4.2 農業產業共性技術研究領域 共性技術研究介于基礎研究和應用開發研究之間，表現為多產業部門共同包含的關聯性、基礎性、外部性和公共性技術領域。其本質是一種跨行業、跨產業、跨領域的交叉技術，能夠為多項技術或產品的開發提供技術支撐。日本使用了一套標準來判斷一項技術是否處于研究開發的共性階段，指出該類技術必須具有預期的產業化前景和大量潛在的市場應用，能夠產生大的預期經濟影響，且具有高技術風險性等特征。

雖然國內尚沒有一個關于共性技術的統一概念，但從共性技術的影響范圍及預期效益上，理論界普遍認為共性技術是在很多領域內被廣泛采用，成果可共享并對一個產業或多個產業產生深刻影響的一類技術，并普遍認同信息化、標準化和機械化應是共性技術的范疇，也是政府財政投入應重點關注的領域。就農業科技領域而言，應以提高農業生產效率和效益為目標，以信息化帶動農業機械化和現代化，創新生產精準化、環境可控化、裝備職能化、管理數字化等關鍵技術，創制一批低耗高效的新材料、新設備和新機具，在實時精確監測、智能決策、精準控制、智能作業等方面取得重大突破。

4.3 重大戰略技術與戰略產品研究領域 由于戰略技術和戰略產品對一個國家經濟社會發展的重要性和對國家安全的獨特作用，不論是發達國家，還是發展中國家，都把其放在政府科技投入的重要地位。如新能源、新材料、基因等領域，具有重要的戰略導向性，其社會收益往往大于私人收益，政府應該促進這些領域的創新活動。就農業科技領域而言，應以提高自主創新能力、推動學科發展、增強科技后勁為目標，加大政府在功能基因組、植物高光效機理、生物固氮、水資源優化配置、動物克隆、生物反應器、森林與氣候變化、森林固碳減排等應用基礎理論研究和農業高技術研究領域的投入，力爭取得一批原創性成果；以突破資源瓶頸，確保農業可持續發展為目標，加大政府在新型食品原料、沼氣工程、生物制燃料、生物質材料、海洋生物資源開發等方面的投入，并取得重大突破。

4.4 社會公益性技術研究領域 社會公益性技術研究是指在短期內經濟效益不明顯，但具有長遠、間接利益，涉及資源、環境、生態等事關國計民生、社會公共利益的技術研究領域，由于社會公益科技研究預期效益的不確定性及低回報率，為多數企業等市場性投資主體所忽略，政府必須承擔起投資主體的地位，將加大對社會公益科技領域的投入作為發展“民生科技”的重要組成部分，并納入國家科技創新體系建設范疇。就農業領域而言，政府投入應重點支持的領域包括兩個方面，一是循環型和節約型技術領域。以提高單位資源產出率和促進持續發展為目標，創新水、土壤等農業資源高效利用和農業生態環境保護等關鍵技術，創制一批節水設備和設施、節水制劑、生物肥料等新型投入品。重點加強對土壤修復、地力培肥、旱作節水、水土保持、漁業環境修復、節水灌溉、飲水安全、脆弱生態區植被恢復、天然林保護、速生林和名特優經濟林、荒漠化與石漠化治理、濕地保護、天然草原保護、鹽堿地治理、農業清潔生產、農村生活環境凈化等方面的技術研發共投入，并取得重大突破。二是基于產業化扶貧的專項性技術研究領域。應由各級政府根據當地的產業化科技扶貧的實際需求，依據特色優勢產業發展重點，加強對適合本區域特點的專項技術研發投入，促進技術轉化應用，建立技術服務體系，推進科技扶貧戰略的實現。

5 結論

綜上所述，政府農業科技投入的重點領域要以國家農業科技發展戰略為導向，堅持政府投入與市場機制相結合，立足政府在農業科技資源配置中的支撐、導向及協調功能，有效發揮政府投入對其他主體投入的誘導效應，集中將有限財力投入到市場調節失靈，最需政府支持的重大基礎性、戰略性、交叉性及公益性研究領域，其他產業化領域則盡可能以市場調節為手段，政府調控為支撐點，形成以政府為主導，各類主體全面參與的良性投入機制。

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