城鎮化呼喚金融創新

聶歐

2013年下半年，中國新一輪城鎮化大幕開啟。2013年7月，國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，要求2013-2017年完成各類棚戶區改造1000萬戶。中央政治局2013年10月29日專門就加快推進住房保障體系和供應體系建設進行第十次集體學習。

這一次，全國范圍的棚改工程被中央提至全新的高度，被寄望于突破“地方平臺+土地財政”的傳統建設模式，為接下來的新型城鎮化投石問路。

然而很快，新局面再遇老問題——“人、地、錢”：人到哪里去，土地怎么用，錢從哪里來。其中，錢的問題依然是關鍵。

作為城鎮化建設的主力銀行，國家開發銀行毫無懸念地擔當了“錢從哪里來”的重要破題者。不過在眼下，“老問題”仍然難解：地方政府債務難言輕松、多種金融通道或阻或堵，而新型城鎮化配套的新一輪資金投入，又被擔心可能加重地方債務負擔。

新局面和老問題，需要地方政府從“土地財政”的桎梏中解脫，也需要國開行在政府和市場之間精準定位。

具體路徑何在？《財經國家周刊》記者為此專訪了國家開發銀行行長鄭之杰。

棚改提前部署“十三五”

《財經國家周刊》：2013年下半年，中央定出今后5年改造棚戶區1000萬戶的目標，這對于“十二五”期間的3600萬套保障性住房建設目標有何影響？如何將其與城市規劃、土地政策、金融配套等充分結合？國開行有哪些實踐經驗可作借鑒？

鄭之杰：棚改是我國保障性安居工程的重要組成部分，居者有其屋，是老百姓千百年來的基礎保障和樸實夢想。2013-2017，年改造各類棚戶區1000萬戶，是對“十二五”后三年目標的進一步明確，以及“十三五”前兩年目標的提前部署。

支持棚改，要根據各地經濟社會發展水平，結合城市規劃、土地利用規劃和保障房建設規劃等，合理確定目標任務，量力而行，逐步推進。為此，國開行積極參與到全國和地方相關規劃編制中去，提供系統性融資規劃設計和財務顧問服務，并與國家發改委、住建部合作研究《全國保障性安居工程融資規劃》課題，在可持續住房保障體系的政策建議、棚改等保障房工程資金籌措方案上做了大量研究。

實踐中，國開行也先行一步。創新試驗出的遼寧棚改模式在各地廣泛推廣。2004年，遼寧省將棚改作為支持老工業基地振興的“一號工程”，資金缺口187億元，地方財政無力承擔，商業資金亦難以進入。時任遼寧省委書記李克強高度重視，對“棚改金融產品”精心設計，運用國開行30億元“過橋資金”來整合各類資源。當時創造出的“政府主導、市場運作、社會參與”的模式，不但幫助遼寧省11個城市120萬居民遷入新居，還探索出了良性循環的棚改資金運作模式，并提前還貸，開創了金融支持保障房建設的先河。

《財經國家周刊》：棚改需要的資金量非常大。作為主力銀行，國開行如何助力各地政府破解棚改資金難題？能否有效帶動社會投資？

鄭之杰：棚改任務很艱巨。我國住房保障體系建設到了關鍵時刻，事關國家穩定與社會和諧，但各級政府都有資金困難，迫切要在“土地財政”外探出一條新路。產品設計上，中央更希望看到新東西，因而需要集合全社會力量，創新融資模式，共同破解資金難題。

未來5年，國開行每年將安排不低于1000億元的專項貸款，用于解決地方政府配套資金難以按時到位等現實問題。但要徹底解決棚改資金難題，則應更多寄望于全社會投入。為此，我們出臺了相關管理制度，專項部署，以專項貸款、專項債券、專項基金來多渠道破解融資的難題。

一直以來，棚改都是重大的民生工程和發展工程。國開行的實踐也表明，棚改不僅能解決城市貧困人口的居住問題，還能改善城市環境和形象，提升周邊地塊的商業開發價值，吸引各類生產要素集聚，進而促進產業升級與經濟轉型。盡管短期商業收益欠佳，但長遠來看，棚改將有助于吸引各類社會投資。

城鎮化金融新路

《財經國家周刊》：你怎樣評價目前中國城鎮化的階段性成果？針對當前發債、信貸、信托等諸多金融渠道皆受政策嚴管，地方政府融資越來越難的情況，你有何具體建議？金融支持新型城鎮化還需要哪些創新？

鄭之杰：改革開放30多年，我國城鎮化率從17.9%提升到53.7%，實現了一些發達國家一二百年才能實現的成果，成為舉世矚目的中國發展奇跡之一。眼下，我國城鎮化站在了新的歷史起點上。要在13億人口的大國推進城鎮化，在人類歷史上毫無先例可循，我們必須走出自己的道路。

新型城鎮化是我國轉型發展的匯聚點，能增強發展的平衡性、協調性和可持續性。統籌城鄉、區域發展，促進產業轉型升級和經濟結構調整，推動民生改善，實現低碳可持續發展，都要以城鎮化為載體，在這個平臺上統籌解決。

未來20年，我國城鎮化率還將提高20%-30%，實現3-4億人口的城鎮化，將有10億人居住在城市，比目前已完成工業化國家的總人口還多。如此規模，將提高勞動生產率和城市集聚效益，擴大基礎設施和公共服務投資，增加居民收入和消費，持續釋放巨大的內需潛能。但“地方平臺+土地財政”的傳統建設模式已經無法適應新型城鎮化的要求，城鎮化必須走出新路。

所以，在解決方法上，我們重點考慮設立城鎮化專項資金，鼓勵金融機構以聯合貸款、銀團貸款、城市開發基金、市政債、資產證券化、融資租賃等方式拓寬籌資渠道。對市場主體，鼓勵以BT、BOT、PPP等方式參與進來。債貸組合和投貸結合，以及國開行“投貸債租證”等綜合金融手段，都是引入信托、保險、公積金等社會資金的良好渠道，有利于形成多方共贏的融資格局。

在此，我們建議有關部門能對國開行設立“三個專項”給予支持，助力拓寬融資渠道。一是鼓勵發放專項貸款。以專項規模解決政府投資特定項目的資本金，以及地方配套資金的階段性缺口，并強化風控。二是發行專項債券。委托國開行直接發行城鎮化建設債券，國家給予增信支持。三是設立專項基金。由國開行或國開金融進行投資或資產管理。也可根據需要，由國家設立城鎮化發展基金，納入政府性基金預算管理，國開行發揮協同作用。

《財經國家周刊》：城鎮化需要政府“看得見的手”來推進，但千差萬別的復雜性和財務平衡要求，令政府很難直接操辦。國開行如何更好地在政府與市場之間發揮“扶助之手”的作用？開發性金融如何切實助力新型城鎮化？

鄭之杰：城鎮化的金融配套，繞不過錢的問題。中央城鎮化工作會議強調“建立多元可持續的資金保障機制，特別是要用好政策性金融工具”，這是對國開行工作的鼓勵和進一步要求。

通常，城市基建和保障性住房都是微利甚至無利，商業效益差，資金回收期長但社會效益好，需開發性金融機構提供成本低、期限長的融資服務。開發性金融以國家信用作支撐，介于商業銀行貸款和財政投資之間，通過提供長期、低利率的貸款來發揮“啟動器”作用，實現“四兩撥千斤”。

在我國當前，經濟發展仍處在建設階段，政策性、開發性任務艱巨繁重，諸多領域都迫切需要大額長期資金。但同時，我國金融體系以間接融資為主，商業銀行主要是吸儲，資金主要用于中短期項目和個人金融業務。財政資金又具有支出剛性，需優先安排社會保障需求，當期難以拿出大規模資金支持中長期建設。這就決定了經濟發展既不能單靠商業銀行，也不能單靠財政，必須有一種有效的投融資制度安排來解決中長期資金問題。

多年實踐中，我們開創出城建項目打捆貸款的“蕪湖模式”，大額融資、統借統還的“天津模式”，以軟貸款破題的“遼寧模式”，積累了一套行之有效的運作方法。同時，國開行已累計參與國家和各級城鎮發展規劃上千個，在整合金融、財稅、土地資源制定多元化融資方案上，已能成熟運作。比如在資金嚴重匱乏的地區，我們支持以投資補助、PPP、BOT等政府購買社會服務的方式來解決問題，讓政府和投資方共擔風險、共享收益。

值得一提的是，若項目建設第一筆資金不落實，則其他資金就會“卡殼”。因此，國開行更多的是發揮杠桿撬動力，為后續資金穩定進入奠定基礎。

《財經國家周刊》：一些基層官員建議，由開發性金融機構建立統一的項目評估和負債監測機制，便于批量復制和標準化監管，你怎么看？

鄭之杰：這正是我們努力的方向。近年來，國開行推動“三個統一”，從源頭上控制地方政府性負債和金融風險。

一方面，我們對各級政府資信統一評級，嚴格審查資產負債表，設立負債“天花板”。

另一方面，對各類客戶開展統一授信，控制融資額度，使各金融機構在授信范圍內投資和貸款，避免總量失控。同時，按項目、客戶、行業統一評審，完善信用結構，測算效益平衡，統借統還，以豐補歉，控制信貸風險。

地方債風控術

《財經國家周刊》：早年的“蕪湖模式”以“土地+金融”解決城建項目投融資問題。如今地方債已成為業界和輿論的熱點問題，如何在創新中把控風險？如何把握收益與風險的平衡問題？

鄭之杰：國開行對把控城建投融資風險，有很多實踐經驗。我們始終嚴控貸款總量，建立省、市、縣三級債務率控制法，從項目開發、評審、授信和法人制度入手，以社會化聯合監督機制來防控風險。

從長遠看，最重要的是地方政府性債務實現透明化。目前，國開行正與各地政府合作，將政府性債務尤其與國開行相關的平臺貸款，分門別類納入全口徑預算，配合編制和改善資產負債表，設立動態負債，以實現政府性債務的規范管理，從源頭上控制風險。

當然，在城鎮化進程中，我們也希望國家有關部門能堅持科學規劃，對城鎮建設用地以盤活存量為主，提高效率并合理界定城鎮開發的格局、空間、邊界和強度，有特色、有重點、可持續地開發。要一張藍圖繪到底，避免“無序城鎮化”帶來更大的資金壓力和風險。

《財經國家周刊》：你怎么看待審計署于2013年年底發布的政府債務審計結果？國開行在化解地方債務存量中能發揮什么作用？

鄭之杰：應該辯證的看待政府性債務這個問題。

審計結果表明，政府性債務是多年累積，主要投向基建等民生領域。在我國經濟社會發展中，地方融資平臺等債務主體對加快基本建設、改善民生發揮了積極作用，功不可沒。此外，從我國經濟發展水平、政府性債務現狀和資產負債的相互關系來看，目前部分地區存在一定隱患，但總體風險可控。

我認為，存量債務的處置要多管齊下。

首先，可通過資產證券化等方式，實現基礎設施產權向社會資本轉讓。其次，可設立城市基礎設施投融資專營機構，或在國有金融機構內設立特別賬戶，封閉管理平臺資金運用和償債資產收益。

城鎮化建設還應以未來收益為支撐，探索多樣的市政項目發債模式，大力吸引社會資本和外資。

這其中，國開行作為中長期貸款的主力機構，責任重大。地方債務風險，很大程度上源于資金期限錯配，但國開行有能力進行化解。通常，商業銀行吸收的居民儲蓄存款屬于短期資金，而近年更出現大量定期存款向活期轉化現象。但與此同時，人民幣貸款長期化趨勢卻十分突出，尤其2010年中長期貸款占比達到60.3%的歷史高位，2012年也高達55.7%。短期資金顯然無法直接用于中長期貸款項目，否則整個金融體系都將面臨期限錯配所帶來的流動性風險。

而國開行的發行的金融債券恰好可以將短期資金轉為大額長期資金，防范期限錯配。另外，國開行還能協助地方政府編制系統性融資規劃，根據項目情況設計合理的還款機制和信用結構，建立起一套風險預警機制，防范過度負債。

政府與市場之間的橋梁

《財經國家周刊》：國開行在政府與市場之間扮演什么樣的角色？國開行在運用國家信用方面有什么心得體會？

鄭之杰：國開行一直扮演的，是政府與市場之間的橋梁。

國家給予我們債券零風險權重的債信支持，享有準國家主權信用，能以較高效率籌集資金。這種隱性的增信方式，無需財政拿出“真金白銀”或直接擔保，不構成政府直接負債，也不增加財政負擔，卻能放大國家信用的效率，“性價比”很高。

上世紀90年代以來，我國城鎮化、工業化快速發展，這與開發性金融機構提供了大量中長期建設資金密不可分。國家信用是國開行生存發展的基礎和前提，否則，國開行不僅無法發揮作用，還可能面臨發不出債、資金鏈斷裂的經營風險。

國際上，政府給予開發性金融機構永久債信，也是通行做法。例如德國戰后的重建，就是由獲得政府永久債信支持的德國復興信貸銀行（KFW）來支持。同時，德國KFW在基礎設施、中小企業、進出口等領域和應對國際金融危機等方面，都發揮了巨大作用。同樣，日本政策投資銀行、巴西國民經濟社會發展銀行等開發性金融機構，也都有政府明確的債信支持，在相同領域發揮重要作用。

作為我國的開發性金融機構，國開行近20年來一直在探索市場化運作模式和管理方式。我們主導和參與了幾乎所有債券品種創新，開創多種市場化招標技術，構建了完整的收益率曲線，成為債券發行、利率掉期、Shibor市場定價的主要基準，是市場定價的“錨”。在資金運作上，我們摒棄了傳統政策性銀行依靠行政指令、財政補貼的觀念，摒棄了項目由政府指定、發債靠行政攤派、貸款由商業銀行委代的“出納式”銀行模式，轉而按照市場規律、銀行規則來辦銀行。國開行將信貸集中投向了經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

國開行這些年的最主要經驗，就在于將服務國家戰略與市場化運作有機結合。截至2013年底，國開行債券存量接近6萬億元，貸款余額超過7萬億元，資產規模突破8萬億元；累計本息回收率99.68%，連續14年保持高位；不良貸款率0.48%，連續35個季度控制在1%以內。

可以說，國開行珍惜并用好了國家信用，履行了“增強國力、改善民生”的使命。下一步，我們將更好地擔當開發性金融機構的角色，為金融市場的穩步發展和國民經濟的穩中求進，發揮獨特而重要的作用。