農(nóng)民工市民化：賬本與路徑

孫瑩 王玉光

在2014年兩會(huì)召開前夕，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司（以下簡(jiǎn)稱“綜合司”）組織力量，著手新型城鎮(zhèn)化調(diào)研，為落實(shí)“人的城鎮(zhèn)化”提供決策參考。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，該課題組由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司司長(zhǎng)盛來運(yùn)任組長(zhǎng)，選取廣東、福建、浙江、湖南、河南等典型省份中的大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)三類樣本，對(duì)樣本區(qū)農(nóng)民工市民化意愿、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)、農(nóng)民工市民化的各項(xiàng)社會(huì)保障成本等問題進(jìn)行調(diào)研測(cè)算，完成30余篇分析報(bào)告。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市民化是農(nóng)民工的普遍愿望。以在河南的調(diào)查為例，569位被調(diào)查農(nóng)民工中，愿意成為城市市民的農(nóng)民工占80.3%，長(zhǎng)期外出務(wù)工、文化程度較高以及新生代的農(nóng)民工，其意愿更為強(qiáng)烈。

市民化成本

農(nóng)民工要分得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一杯羹”，自然意味著城市投入的增加。不少政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)在于，成本到底有多大？

根據(jù)課題組的定義，“農(nóng)民工市民化社會(huì)保障成本”是指農(nóng)民工由于異地轉(zhuǎn)移后帶來的新增市民化社會(huì)保障成本，主要包括社會(huì)保障、生活成本、子女義務(wù)教育、住房條件、基礎(chǔ)設(shè)施、其他等六個(gè)方面內(nèi)容。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司副司長(zhǎng)王軍對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者指出，由于中國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展階段不一樣，進(jìn)城農(nóng)民工規(guī)模、需求與城市公共服務(wù)供給現(xiàn)狀千差萬別，全國(guó)層面的農(nóng)民工市民化成本測(cè)算難以實(shí)現(xiàn)。

在這種情況下，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局選取了福建與浙江兩個(gè)省份，對(duì)農(nóng)民工市民化可能增加的成本和費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)行了測(cè)算。

王軍對(duì)記者表示，由于福建與浙江兩個(gè)省份均為沿海地區(qū)，有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和先行先試的便利條件，并且當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)民工市民化方面本身也很積極，因此具有典型性。

對(duì)福建省進(jìn)行測(cè)算的基本條件假設(shè)是，在農(nóng)民工市民化過程中，農(nóng)民工隨遷家屬也隨之市民化。農(nóng)民工市民化后都享受一般企業(yè)職工待遇，各項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)參照有關(guān)險(xiǎn)種的最低繳費(fèi)基數(shù)。企業(yè)職工和農(nóng)民達(dá)到60歲時(shí)都可領(lǐng)取養(yǎng)老金。福建省“十二五”衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃中人均預(yù)期壽命76歲。

測(cè)算結(jié)果表明，在福建現(xiàn)有保障政策下，一個(gè)農(nóng)民工（包括隨遷家屬）市民化需要增加的支出約為12.9萬元，如果福建省420萬進(jìn)城農(nóng)民工全部市民化，全省一次性將新增5429億元成本。其中公共財(cái)政需負(fù)擔(dān)1487億元，相當(dāng)于2012年福建地方公共財(cái)政收入的80%左右。

實(shí)際上，農(nóng)民工市民化成本還包括計(jì)生服務(wù)、供水補(bǔ)貼等專項(xiàng)優(yōu)撫與服務(wù)補(bǔ)助。但是，由于具體補(bǔ)助成本各地政策差別很大，而且這部分費(fèi)用支出的比例較小，因此這部分費(fèi)用未計(jì)算在內(nèi)。

對(duì)浙江省的測(cè)算集中在農(nóng)民工市民化全過程中，政府部門需要增加的社會(huì)保障成本（不包括城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成本）。

調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民工整個(gè)生命周期（2073年前），單個(gè)農(nóng)民工（以平均年齡33歲計(jì)算）市民化政府需要增加的保障成本約73.3萬元，完成浙江全部有城鎮(zhèn)化意愿農(nóng)民工的市民化，政府需要增加的總成本約7.87萬億元。

其中，養(yǎng)老保障成本占53.4%，醫(yī)療和住房保障成本分別占34.9%和8.8%，子女教育和其他保障成本占2.8%。

分階段來看，2013-2020年，單個(gè)農(nóng)民工市民化政府需要增加的保障成本為12萬元。

成本分擔(dān)

農(nóng)民工市民化成本累計(jì)起來數(shù)字龐大，但成本支出是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，并不是一次性投入就能完成的。

以浙江為例，總量成本覆蓋時(shí)間超過50年（浙江人口預(yù)期壽命平均78歲，農(nóng)民工群體中年齡最小組年齡中位數(shù)為19歲），且各時(shí)期成本差異很大。

“中短期保障主要由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)，還能補(bǔ)充社會(huì)保障基金，但遠(yuǎn)期保障缺口較大，其中養(yǎng)老保障缺口從2053年前后開始形成，醫(yī)療保障缺口從2039年前后開始形成。”新型城鎮(zhèn)化研究報(bào)告如是分析。

報(bào)告建議，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大各級(jí)財(cái)政投入力度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政分擔(dān)與接納農(nóng)民工數(shù)量掛鉤，報(bào)告同時(shí)指出也要鼓勵(lì)企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)積極參與，逐步建立一個(gè)由政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。

比如，福建省人均市民化成本12.9萬元，按照現(xiàn)行的政策，部分項(xiàng)目如個(gè)人繳費(fèi)額度、生活成本等需要參保者個(gè)人承擔(dān)；部分項(xiàng)目如工傷、生育等，個(gè)人無需承擔(dān)，由用人單位負(fù)責(zé)繳納，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助；而公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、隨遷子女義務(wù)教育成本等則由財(cái)政全額承擔(dān)。

具體來說，財(cái)政需承擔(dān)3.5萬元，占27.4%；用人單位承擔(dān)1.1萬元，占8.6%；農(nóng)民工個(gè)人承擔(dān)8.3萬元，占64.0%。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局福建調(diào)查總隊(duì)課題組測(cè)算，按照福建現(xiàn)有保障水平，到2020年完成現(xiàn)有420萬農(nóng)民工市民化進(jìn)程，7年間年均公共財(cái)政支出約200億元，考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)開支的滯后性，實(shí)際開支會(huì)更少，年均財(cái)政支出占2012年福建省地方財(cái)政收入比重將不超過10%，應(yīng)處于地方政府的承受范圍。

國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬表示，農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)要“幾條腿同時(shí)走路”，政府首先要增加財(cái)政投入，承擔(dān)農(nóng)民工市民化在義務(wù)教育、保障性住房以及社會(huì)救助服務(wù)等方面的公共成本。

企業(yè)則需保證農(nóng)民工工資正常增長(zhǎng)，繳納社保費(fèi)用。個(gè)人需承擔(dān)社保和住房的私人成本。

他認(rèn)為，在縱向上，對(duì)于公共成本的分擔(dān)，中央政府重點(diǎn)承擔(dān)跨省農(nóng)民工市民化的公用成本，按照常住人口規(guī)模安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

省級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)省內(nèi)跨市縣農(nóng)民工市民化的公共成本，按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要求安排省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。城市政府承擔(dān)城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本行業(yè)基本公用服務(wù)支出。

國(guó)家發(fā)改委已明確表示，將圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制等在不同區(qū)域開展不同層級(jí)、不同類型的試點(diǎn)。

此外，在財(cái)稅支持方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付計(jì)算擬更多考慮常住人口因素和吸納農(nóng)民工落地因素，以減輕城市承擔(dān)農(nóng)民工落戶后公共服務(wù)支出成本。

分類市民化路徑

值得注意的是，隨著新生代農(nóng)民工和有較高文化程度的農(nóng)民工群體的壯大，農(nóng)民工市民化將進(jìn)入一個(gè)較快發(fā)展階段。

然而，農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)艱巨的長(zhǎng)期任務(wù)，不可能一蹴而就。必須結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)財(cái)力、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等承受能力，明確各階段目標(biāo)和具體措施，分階段實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局課題組分析認(rèn)為，農(nóng)民工按流動(dòng)程度和生存狀態(tài)差異分三種類別：一是基本融入城市的農(nóng)民工，在城市有固定住所、穩(wěn)定的工作和收入。二是具有一定流動(dòng)性的農(nóng)民工，工作和收入相對(duì)穩(wěn)定，但沒有固定住所。三是季節(jié)性務(wù)工農(nóng)民，以農(nóng)業(yè)為主，務(wù)工只是增加收入的手段。

針對(duì)不同類別的農(nóng)民工建議采取不同措施。第一類已基本融入城市，應(yīng)盡快將其轉(zhuǎn)化為市民；第二類市民化意愿強(qiáng)，但市民化能力較弱，應(yīng)加大政策支持力度，著力提高其職業(yè)技能，解決社保、醫(yī)療、住房等問題；第三類重點(diǎn)在于解決同工同酬問題，保障其合法權(quán)益。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然指出，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要通過各項(xiàng)制度創(chuàng)新，從體制機(jī)制上消除影響農(nóng)民工市民化的各種障礙。

“政府應(yīng)該把土地、戶籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地—財(cái)政—戶籍改革的全面突破，并最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的漸進(jìn)改革。”陶然說。

他建議，通過機(jī)制設(shè)計(jì)，給予城市失地農(nóng)民和外來農(nóng)民工自由選擇權(quán)。

允許失地農(nóng)民在賣地和不賣地之間做出選擇，具有直接與潛在的城市和工商業(yè)土地使用者談判征地補(bǔ)償價(jià)格與方式的權(quán)利。

而外來農(nóng)民工有在農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和城市戶籍之間選擇的權(quán)利，允許他們?cè)谶_(dá)到一定的城市準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的情況下，通過自愿放棄除農(nóng)村宅基地以外的農(nóng)地來獲得城市戶口。

對(duì)于作為戶籍制度和征地制度改革實(shí)施主體的地方政府而言，則可以通過配套財(cái)稅體制改革，引入地方政府所有的財(cái)產(chǎn)稅以及土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的增值稅，讓其放棄現(xiàn)有的征地方式和“土地財(cái)政”融資模式，把工作精力轉(zhuǎn)移到為包括流動(dòng)人口和失地農(nóng)民在內(nèi)的所有城市居民提供公共服務(wù)上來。