醞釀“北京居住證”

李方軍 謝雪琳

2014年北京市“兩會”期間，北京市公安局人口管理總隊總隊長劉濤在接受政務咨詢時表示，目前居住證相關政策正在加緊研究中，最快有望年內出臺。他還表示，居住證辦理不應設立門檻，否則無法達到摸清人口總數的目的。

事實上，早在2009年12月的北京市政協“新城人口問題”重點督辦提案座談會上，市綜治辦相關負責人就曾表示，北京市流管辦和市公安局已開始采集流動人口與出租房屋的信息，2010年起將啟動推廣帶有信息、服務功能的居住證。之后每年北京都在重提居住證制度，然而時至今日，這項制度依舊“猶抱琵琶半遮面”，未能落地。

從2009年到現在的5年時間里，北京市居住證制度為何一直“處于調研階段”，遲遲未能推行，居住證制度能否起到“善待每一個人”的作用，一切還有待觀察。

5年長跑

北京市人大代表、北京大學人口研究所教授陸杰華多年來致力于人口經濟學的研究，曾參與政府部門關于居住證制度方面的政策咨詢。他認為北京有著較為特殊的情況，居住證制度的推行一方面很迫切，另一方面又很艱難。

根據1982年版本收容遣送辦法，暫住證作為管控外來人口的主要手段，曾一度是懸在外來流動人口頭頂上的達摩克利斯之劍。2003年收容遣送制度退出歷史舞臺后，由于不辦暫住證不再受到處罰，許多流動人口不再辦理暫住證。在北京工作多年的李雪（化名）辦了暫住證，不僅沒享受到相關的公共服務，反而被房東和中介找上門來要收房屋租賃稅。

暫住證的名存實亡使得人口管理部門推動居住證制度的需求更為迫切，然而居住證要有何種內涵，才能對流動人口形成吸引力，才能避免暫住證的單方面工具性以及被流動人口所摒棄的命運，這對城市的人口管理部門提出了難題。

2009年，北京市流管辦和北京市公安局計劃推廣帶有信息、服務功能的居住證，但計劃未能順利實施。

北京市法制辦相關人士說，2011年，國家擬制定在全國范圍內推行居住證的相關法規。2012年，時任北京市副市長的劉敬民在北京“兩會”期間表示，等國家大法出來以后，將會全面推行居住證制度。然而，迄今為止，國家關于居住證制度的立法依舊沒有實質性進展。

在2012年政府立法工作計劃新聞發布會上，北京市法制辦曾透露，北京居住證管理有一個大的框架，涉及居住證管理、與暫住證制度的區別、取得的條件，在子女教育、社會保險、購買住房、考取駕照等問題上發揮哪些功能，都在研究之中。

中國人民大學經濟學院教授陶然說，如果只提居住證，并不能起到推進農業人口向市民化轉移的作用，這需要教育、社會福利待遇等方面進行配套改革。

艱難破冰

居住證將覆蓋哪些范圍？申領需要哪些條件？是否跟學歷、工作單位、是否有房產、納稅金額與時限相掛鉤？對此，不同部門對于這一標準的態度不盡相同。

目前居住證制度的研究和實施主要是由公安局主管，然而由于居住證的設計附加了各項公共服務與福利，所以涉及醫療、衛生、教育、社會保障等多個部門。

劉濤認為，居住證辦理不應設立門檻，否則無法達到摸清人口總數的目的，然而這也在無形中為北京市社保、人事及財政部門增加了壓力。

作為工作居住證的主管部門，北京市人力資源與社會保障局相關負責人曾在“兩會”期間表示，即便是北京市實施了居住證制度，工作居住證不會取消，更多地會和工作證建立在一體化的管理中。居住證秉承了工作居住證和工作證統一設置的原則。只不過工作居住證取得要有在北京工作半年以上、繳納一定稅收、有本科學歷等相關要求，是北京發展之中人才建設的必要措施。

與工作居住證不同，居住證享受的是基本公共服務。而工作居住證和居住證應該怎樣從完善體系的角度進行相應的政策銜接，這需要公安部門和其他相關部門圍繞北京市人口調控總體要求進行細化和完善方案。陸杰華認為，這些都是居住證制度實施如此之難的癥結所在。

然而到了2014年，長達5年之久的北京市居住證制度改革進入到關鍵期。

1月12日至13日，中共北京市第十一屆委員會第四次全體會議審議通過了《中共北京市委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，正式提出全面深化改革的“首都篇”：要圍繞破解“城市病”的難題，落實中央關于“嚴格控制特大城市人口規模”的要求，科學制定人口總量中長期調控目標，綜合運用經濟、法律、行政等多種手段，完善以業控人、以房管人、以證管人等人口調控措施。落實人口調控屬地責任。實施居住證制度。

中央財經大學法學院講師繆因知認為，居住證推行應是對戶籍制度的改善，這當然會給那些已經長年在北京工作生活卻沒有北京戶口的人更多的安定感，從而促進經濟和社會的發展。但是，這項制度作為政策系列組合拳的一種，并不簡單只是為了便利更多的人可以在北京落腳。

為誰服務

2014年1月，在接受媒體采訪時，北京市人力資源和社會保障局相關負責人的一句言論曾引發廣泛爭議：“我們不歡迎為了進京而考研的人。”

按照《北京城市總體規劃（2004?2020年）》，到2020年北京總人口應控制在1800萬人左右。而事實上，北京的人口數量早已超過規劃數量。在2013年底市人大召開的座談會上，市政府相關負責人表示，北京人口已經超過2100萬。這使得相關部門負責人在壓力下“口不擇言”。

2014年北京“兩會”期間，北京市委書記郭金龍在參加豐臺團討論時說，北京在教育、住房、醫療、養老等方面面臨巨大考驗，原因在于人口增長非常快，但對每一個來北京的人都要善待。2014年推出的居住證改革，就是要通過社會保障服務緩解人口增長過快帶來的壓力。

陸杰華認為，政府部門需要厘清推行居住證制度的理念，究竟是為了“管控”，還是為了提供更好的公共服務。最初推行暫住證的目的，是為了對外來流動人口進行管控，2009年推行居住證制度的最初目的是為了搜集人口信息，最近幾年政府的思路發生變化，開始致力于更為人性化的公共服務管理，但隨著人口壓力的增大，會有一些人容易回到“管控”的思路上去。在陸杰華看來，要從根本上解決北京市人口問題很困難，并不僅僅是北京市政府自己的事情，更重要的從國家層面加強區域經濟的合作，通過推動京津冀一體化，促進產業的升級換代，而不是單純地靠遷出低端產業、遷出流動人口來達到解決大城市病的目的。

有專家表示，北京市政府是繼續利用大城市的“虹吸效應”吸納更多的優秀資源使其繼續膨脹，還是通過自身的向心力輻射到更多的區域，使人從中受益，是擺在管理者面前的一道選擇題。