浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐

田子睿

[論文摘要]：發展小城鎮是實現我國農村現代化和城鎮化，解決“三農”問題的必由之路。現行的鄉鎮行政管理體制成為制約小城鎮發展的制度瓶頸。改革鄉鎮政府體制，加快小城鎮發展，已經成為學界和政界的共識。在我國民營經濟最發達、市場化改革“先行一步”的浙江省，近年來因地制宜地實施了以增強重點鎮（中心鎮）權能為中心的小城鎮管理體制改革試點，并在試點的基礎上，于近期全面推開了以“強鎮擴權（中心鎮培育工程）”為內容的小城鎮政府管理體制改革。這一改革給沿海經濟發達地區小城鎮的發展注入了新的活力，必將推動小城鎮的建設和發展，對推進新農村建設、統籌城鄉發展，具有積極的推動作用。

一、引言

小城鎮一般是指建制鎮政府所在地，具有一定的人口、工業和商業聚集規模，是當地的行政、經濟和文化中心。推進小城鎮的建設和發展，是實現我國農村現代化和城鎮化、解決”三農“問題的必由之路。優先發展小城鎮是我們國家統籌城鄉經濟社會發展、加快社會主義新農村建設的基本戰略。

中國社會歷來是一個政府主導型社會。政府是社會經濟發展的重要推動力量，因此，實現農村地區的現代化和城鎮化，離不開政府作用的發揮。但是，在工業化、市場化和城市化高速推進的同時，我國行政管理體制改革和政府治理轉型滯后而造成的小城鎮政府體制和管理方法的僵化，已經難以適應社會經濟發展的需要，成為社會經濟發展和城鎮化進程的制約因素之一。

在浙江，改革開放30年來，民營經濟高速發展，產業不斷聚集并形成主導產業和主導產業群，一大批特色小城鎮壯大起來。在城鎮化的過程中，地方政府曾經發揮了積極的主導與推動作用。然而，隨著城鎮化的推進，原有政府管理體制暴露出來的問題，尤其是小城鎮政府管理體制的一些問題，如政府管理體制的僵硬性（職能專一、適應性不足等）、政府組織結構的離散性（職能部門條塊關系不順等）、權能不足（社會管理權和執行權不足、事權與財政的不相稱等），以及政府官員責任意識淡薄（城鎮規劃的盲目性、隨意性和滯后性）等，嚴重地制約了當地民營經濟和小城鎮的發展，成為小城鎮社會經濟發展的體制瓶頸。

近年來，浙江省政府積極探索鄉鎮政府體制改革的路徑，努力推動中心鎮建設的制度創新。2005年9月，浙江省在紹興縣實行農村綜合改革試點。試點中，紹興縣按照”重心下移、能放就放“的思路，對農村中直接影響社會穩定、事故發生頻繁、而縣級職能部門又鞭長莫及、管理滯后的環境保護、安全生產、勞動用工、城建監察等4項職能，通過委托方式授予楊汛橋鎮、錢清鎮等5個中心鎮。在嘉興市的改革試點鎮西塘鎮，2006年10月，嘉善縣政府對該鎮予以財政政策上的重點扶持，規定鎮域內土地出讓金縣得凈收益部分按鄉鎮財政體制結算標準各提高10個百分點，并享受開發區土地收益有關優惠政策等。在這些小城鎮改革試點的基礎上，2007年5月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，提出”十一五“期間全省重點培育和發展141個省級中心鎮的目標，通過推進小城鎮政府管理體制的改革，賦予小城鎮政府以部分縣級經濟社會管理權限等政策措施，把141個中心鎮建設成為區域內的產業集聚區、人口集中區、體制機制的創新區和新農村建設的示范區。一場以”強鎮擴權“（即中心鎮培育工程）為特征的鄉鎮體制改革，在這個民營經濟發達的省份揭開了序幕。

浙江省為什么要推動這場以”強鎮擴權“為中心內容的小城鎮管理體制改革？這場號稱為”中心鎮培育工程“小城鎮政府改革包括哪些內容？從紹興、嘉善等試點小城鎮的實施情況看，以”強鎮擴權“為中心的鄉鎮管理體制改革到底具有什么樣的績效？本文試在社會調查的基礎上，全面考察浙江省這場以”強鎮擴權“為內容的改革實踐，從政府體制的適應性、政府權能、政府組織的內聚性三個方面分析和評估一批試點鎮取得的改革績效及其存在的問題，探討并提出深化改革、推進小城鎮建設的對策建議。我們認為，浙江作為我國民營經濟和小城鎮發展最快的省份之一，其小城鎮管理體制改革的經驗對我國其他省市的鄉鎮體制改革具有重要借鑒和啟示意義。

二、強鎮擴權的動因：鄉鎮政府管理體制與小城鎮發展的困境

改革開放以來，隨著民營經濟高速發展，工業化、城市化和市場化不斷推進，浙江全省各地逐漸形成了一系列區域主導產業和主導產業群，以及建立在主導產業和產業群基礎上的一批經濟發達的小城鎮。如溫州龍崗不銹鋼、大唐襪業、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等，都是以主導產業和產業群而著稱的強鎮。在這個過程中，浙江各級政府在發展區域內社會經濟的同時，一向比較重視并積極采取措施推動小城鎮的建設和發展。但是，浙江的小城鎮經過30年的建設和發展，在市場化改革不斷深化、經濟結構基本轉型、小城鎮經濟高速發展、城鎮規模迅速壯大的情況下，現行的小城鎮行政管理體制一與全國同一的鄉鎮政府管理體制和管理模式，其行政管理體制的彈性越來越低，容納社會變遷的能力越來越弱，已經難以適應民營經濟發達、產業集群特色鮮明的小城鎮社會經濟發展的需要。

（一）僵硬性：小城鎮政府的職能定位不明確

亨廷頓認為，一個組織和程序的適應性越強，它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低；而職能是衡量組織適應性的重要標志。我國現行的小城鎮政府管理體制基本上還是20世紀80年代建立的鄉政府管理體制，沿用傳統鄉政府的職能，即發展地方經濟征收農業稅、搞好計劃生育、維持農村穩定等。但是隨著城鄉經濟的發展，小城鎮政府在許多新問題面前顯得無所適從。基礎設施建設、戶籍制度、土地審批權、財政稅收和資金等問題，從性質上說既不是傳統鄉級政府工作中遇到的問題，也不同于城市中的問題，但卻是現階段小城鎮政府必須面對并加以解決的問題。這就形成了小城鎮政府管理職能界定上的空白。可見，現行小城鎮政府職能的定位不明確，使小城鎮政府在農村和小城鎮管理上出現真空，使小城鎮政府體制呈現出僵硬性特征，這種不適應性特征嚴重制約了小城鎮基礎設施建設、社會發展和新農村建設。

（二）離散性：機構設置不合理，協作程度低

從政治學的組織理論觀察，一個組織越有內聚力，它的制度化水平就越高，反之，則越低。小城鎮的政府組織機構設置不盡合理，是目前小城鎮政府管理體制存在的主要問題之一。目前，在小城鎮政府與縣級政府職能部門派駐鄉鎮的機構職責關系上，設在鄉鎮的一些行政機構，有的理應下放給鎮政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業務指導和行政管理的鎮事業單位，卻被上級職能部門當作”包袱“甩掉。由縣（市）政府直接領導的設在鎮上的公安、稅務、工商、土地、城建、房管、教育、衛生、廣電、郵電等站、所實際行使的權力已經將名義上擁有治理鄉鎮權力的鄉鎮政府架空，使鎮政府不能成為職責清晰完備的一級政府。而且，小城鎮政府職能部門之間忽視部門橫向協作，呈現離散『生特征，這種特征不利于小城鎮政府結構的合理布局與協作，也不利于小城鎮政府在社會經濟發展過程中積極主動性的發揮。

（三）弱能性：小城鎮政府權能弱化

政治學家指出，能力是政治體系能夠動員的資源、以及政治輸出-公共政策-對社會經濟的影響程度。權小能弱是我國小城鎮面臨的普遍問題之一。

在浙江，許多小城鎮建立在鎮域產業和主導產業聚集基礎之上，經濟發達，開放程度較高，對小城鎮政府對經濟和社會的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面卻是責任大、權力小、效率低。主要表現為：第一，缺乏經濟社會管理權與執行權。在我國現行行政管理體制中，小城鎮政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權，但又必須執行上級政府交辦的任務，并承擔責任。在浙江，一大批經濟強鎮的實力強于欠發達省份的縣乃至地級市，但這些強鎮在進一步的發展中，受制于鄉鎮政府經濟社會管理權限的不足。如紹興縣的楊汛橋、錢清等鎮，人均GDP已經超過1萬美元，但鎮政府相應的社會管理權，卻仍停留在一個農村小集鎮的層面上。第二，財權與事權不相稱。現行財政分稅制中，一方面，鎮沒有獨立財權，其稅收大部分被上級中央政府和省、市政府抽走，鎮財政分成比例偏低。另一方面，鎮財政支出大。由于缺乏專項資金投入，致使小城鎮政府無力承擔管理轄區內廣泛的社會公共事務。鎮級財政無力承擔公共建設，無法滿足當地居民對醫療衛生、教育等公共產品和公共服務的要求，從而導致執行公共政策過程中的低效。

（四）責任缺失：小城鎮規劃的隨意性和無序性

小城鎮規劃是科學指導小城鎮的發展和建設的戰略工具。我國現行的縣、鎮行政管理制度中，規劃審批權集中于縣政府，而縣級政府官員在GDP為主導的政績觀和考核標準的引導下，習慣于把發展的重點和資源集中于縣城，而置縣域內其它小城鎮的規劃和建設于不顧，任由鎮政府操作。而鎮政府領導或由于科學規劃水平和領導能力較弱，或者為錯誤的政績觀左右，或者為了眼前和任內的局部利益，在編制小城鎮規劃的過程中，隨意制定、變更規劃，從而導致縣域內鄉鎮發展無序，布局散亂，帶來許多不利的后果。如重復建設，自我競爭，造成了資金和土地資源的嚴重浪費，影響了中心城鎮的形成和發展，難以發揮產業中心的輻射和帶動作用。

總之，從全國和浙江的現實情況看，現行的小城鎮管理體制的僵硬性、組織結構的離散性、組織的弱能性和政府官員缺乏責任性，成為推進小城鎮發展和農村城市化進程的瓶頸。正是基于以上認識，浙江省政府近年來一直在探索如何改革現有政府管理體制，推進小城鎮政府的制度建設和制度創新，以發揮鎮政府在小城鎮建設和農村城市化過程中應有的作用。“強鎮擴權”的試點就是在這一背景下展開的。

三、強鎮擴權：浙江省小城鎮體制改革和制度創新的實踐與績效

浙江省此次推出的以“強鎮擴權”為特征的小城鎮行政管理體制改革（即“中心鎮培育工程”），是近年來小城鎮綜合改革試點的深入與擴大，是浙江省在推進小城鎮建設和農村城市化進程中的制度創新，是政府在尋求增加體制的結構彈性，容納社會經濟發展能力的積極舉措。

（一）近年來浙江小城鎮政府管理體制改革的回顧

浙江省一直以來都比較重視鄉鎮管理體制改革的試點工作，積極推進小城鎮建設和發展。自1994年以來，浙江省的小城鎮改革主要分兩個階段：一是試點階段。1994年11月，浙江省提出推進小城鎮綜合改革試點，建設100個現代化的小城鎮，帶動農村經濟社會發展的要求。1995年，全國57個小城鎮開展小城鎮綜合試點，浙江有6個鎮列入試點。至1998年，全省確定了H2個綜合改革試點鎮，其中全國試點鎮28個。二是推進城市化階段。2000年，浙江在實施城市化戰略中確定了擇優發展小城鎮的原則，省政府公布了136個省中心鎮。這階段改革的目標主要是繼續推進小城鎮綜合改革，擇優發展小城鎮。2005年，全國確定了118個發展改革試點鎮，浙江有11個；同年11月，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮、錢清鎮等5個鎮進行中心鎮培育工程試點（即“強鎮擴權”），2007年5月，浙江在1 41個中心鎮大規模推行強鎮擴權。

（二）“強鎮擴權”改革的主要內容

浙江省列入省級中心鎮建設名單的141個鎮，是分布于浙江各地的經濟實力強、人口多、面積大、財力強的小城鎮。經濟水平上，141個中心鎮平均農村經濟總收入和財政收入分別是建制鎮的208倍和2.27倍，其中年財政收入最多的鎮是玉環縣的珠港鎮，2006年財政收入11.03億元。

浙江省政府2007年出臺的《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發[2007]13號），對141個試點小城鎮的行政管理體制進行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城鎮的財政體制、擴大經濟社會管理權限、投入與投資體制、城鎮規劃與小城鎮建設用地權、戶籍制度改革等10項權力。具體內容如下：

1、公共財政體制、投入與投資體制

按照分稅制的要求和財權事權一致、因地制宜、分類指導的原則，完善中心鎮財政體制，使之適應中心鎮培育和壯大的需要。在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除規定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。財政部門要強化監管、專款專用。加大對中心鎮的投入。省級相關部門整合專項資金，合力支持培育中心鎮。中心鎮符合條件的產業、社會事業和基礎設施建設項目，優先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持。支持中心鎮爭取國債建設項目。金融機構要創新信貸品種、拓寬服務領域，采取多種扶持措施，加大對中心鎮的信貸扶持力度。深化投資體制改革。支持中心鎮加大投資體制改革力度，允許中心鎮依法組建城鎮建設投資公司。積極推行市政、綠化養護和環衛作業等工程的公開招投標。

2、社會管理權、執行權和人事權

擴大中心鎮的管理權限，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化中心鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。按照”精簡、統一、效能“的原則，根據實際需要綜合設置機構，在核定的人員編制范圍內配置工作人員。積極探索中心鎮行政執法監管改革，界定法定職責，規范委托執法職權，合理確定協助義務。理順中心鎮條塊關系，垂直部門派駐中心鎮機構及主要領導干部的考核納入中心鎮考核體系，主要領導干部任免須事先征求當地黨委意見。

3、小城鎮規劃、建設用地制度、戶籍制度、就業和社會保障制度

加大對中心鎮用地的支持力度。各地在下達的用地指標中，安排一定數量，專項用于中心鎮發展，并下達給中心鎮。支持和鼓勵中心鎮改造舊城，開展遷村并點、土地整理，開發利用荒地和廢棄地，做到集中用地和集約用地。加快集體非農建設用地使用制度改革。進一步探索集體建設用地流轉方式，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉。改革戶籍制度。凡在中心鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，都可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，在教育、就業、兵役、社會保障等方面享受與當地城鎮居民同等待遇，并承擔相應義務。建立機構、人員、經費、場地、制度和工作”六到位“的中心鎮勞動保障工作平臺，建立健全農村勞動力轉移就業培訓制度，促進農村富余勞動力向中心鎮非農產業轉移。

（三）”強鎮擴權“的績效分析：重構權力關系

浙江以”強鎮擴權“為特征的鄉鎮體制改革，對于我國鄉鎮體制改革的深化、對于調整縣鎮（鄉）關系、提升小城鎮經濟發展的活力，對構建公共服務型政府，推進社會主義新農村建設、統籌城鄉發展等，都具有積極的效應。

1、縣鎮關系上，增強了小城鎮政府的權能。強鎮擴權賦予了小城鎮政府較大的財政權、城市建設用地審批和相應行政管理權與執行權，增強了小城鎮提供公共產品和公共服務的能力，推進了公共服務型政府的建設。如錢清鎮2006年稅收達到4.97億元，可支配財政收入只有1億元；今年稅收預計可達6.5億元，其增量部分中，約有中1.6億元歸屬鎮級財政所有，僅財政收入一項，該鎮實力就壯大了一倍以上。嘉善縣西塘鎮從2005年開始，每年從鎮財政拿出420萬，每年解決7個行政村，用3年的時間使”四位一體“服務涵蓋鎮屬全部21個行政村。因此，中心鎮培育工程賦予小城鎮政府財政權、管理權，初步緩解了縣鎮關系中小城鎮政府的”權小責大、權責不一“的矛盾。

3、社會經濟上，提高了小城鎮經濟發展的活力，推進了社會主義新農村建設

強鎮擴權試點一年多來，給浙江小城鎮經濟建設帶來了積極的效應。這些試點鎮的職權擴大后，經濟發展的動力大大增加。據統計，今年前四個月，紹興縣錢清鎮工業性固定資產投資總計為3.34億元，同比提高了24.6%，鎮財政總收入達217億元，同比提高了39.65%。強鎮擴權實施后，錢清鎮獲得了相應的財權、行政管理權與執行權后，鎮政府全力改造提升輕紡原料市場；同時，由于鎮政府管理權限擴大，為當地企業發展提供更加有利的投資環境，楊汛橋鎮的一些大企業，不少將總部留在鎮上，一些企業還將總部從外地遷了回來。可見，強鎮擴權提高了小城鎮經濟發展的活力，促進了小城鎮的社會經濟又好又快發展。同時，推進了社會主義新農村建設，促使了城鄉的統籌發展，增強了小城鎮政府的責任意識。強鎮擴權的啟動推進了小城鎮和廣大農村地區的城市化進程，有助于實現農村富余勞動力的就近轉移，以提高人民的生活水平，加快城鄉一體化進程，改善新農村建設的總體環境。

四、探尋地方政府持續性制度創新與建設的條件

浙江此次小城鎮行政管理體制的改革，賦予了中心鎮政府基本的財權和事權，增強了小城鎮政府的權能，加快了小城鎮政府基本制度建設，推進了小城鎮建設和新農村建設。但是，必須看到，強鎮擴權過程中還存在一些問題，這些問題的解決有待于小城鎮管理體制改革的深化。同時，“強鎮擴權”是縣、鎮兩級政府權力關系的調整，擴權的結果是增強小城鎮政府的權能，而使縣、鎮兩級政府的關系走向合理化，但在具體的實踐過程中，小城鎮政府的財政權、行政管理權等如何有效地從縣政府轉移到小城鎮政府？擁有了更多更大權限的小政府如何運用好下放的權力，促進小城鎮建設和地方社會經濟又好又快地發展？也就是說，如何通過調整政府間關系（主要是市、縣、鎮關系），來增強小城鎮政府管理體制的彈性，并提高其對社會經濟變遷的容納能力呢？政府持續創新發展的條件有哪些？我們認為，應該從體制的適應性、政府能力、政府制度建設幾方面著手：

（一）增強小城鎮政府管理體制的適應性：建立各級政府和部門協同機制，并制定相關配套政策，建設公共服務性政府

1、推進政府機構和部門協同機制，制定相關的配套政策。以強鎮擴權為特征的小城鎮政府管理體制改革，雖然委托給試點中心鎮十個方面的管理權和執行權，但這10項權限下放到何種程度，如何下放，是改革的關鍵和中心所在。正如一些試點的中心鎮政府所擔心的，此次試點中的權力下放的內容與前幾次鄉鎮政府改革的內容沒有太多的變化，是否這次改革也僅僅停留在文件上呢？小城鎮行政管理體制是一項系統的工程，涉及面廣、綜合性強，僅靠省級層面的推動，難以推進，需要省、市、縣、鎮四級聯動，并建立聯動機制；同時，需要各級政府的發改、建設、財政、國土、環保、交通等部門從各自職責出發，相互配合。具體而言，一是強化政策協調機制。落實中心鎮培育工程上，要對發展小城鎮的政策作進一步深入研究，按照普惠制的原則，加強政策資源整合，突出政策協同配套，發展壯大小城鎮。二是小城鎮間協調發展。要理順省、市、縣、鎮四級地方政府的關系，創新相應的體制機制，促進小城鎮與周邊小城鎮的協調發展。

2、促進小城鎮政府從“管理型”向“公共服務型”轉變。“強鎮擴權”的改革增強了小城鎮政府的職權，提升了小城鎮政府管理經濟社會事務的能力。但是，必須指出，賦予小城鎮政府更多更大的職權并不是改革的目的，提升地方政府管理創新和公共服務的能力，提高小城鎮政府責任意識，促進小城鎮建設和發展，才是這一輪小城鎮改革的目標所在。因此，在推進強鎮擴權改革的同時，小城鎮政府必須堅持“小政府、大服務”的改革方向，按照“強化鄉鎮政府的公共服務職能、規范鄉鎮政府建設發展職能、授權鄉鎮政府行政執法的職能”的思路，加快地方政府治理轉型和職能轉變，促使小城鎮政府實現從“管理型政府”向“服務型政府”轉變。為此，需要推出以下與強鎮擴權改革相配套的政策措施：一是大力發展一批中介機構，把政府管理的一些事務，交給中介組織；二是強化政府的服務觀念，為小城鎮建設服務，為民營經濟發展服務，為新農村建設服務；三是加快發展教育、文化、衛生等城市基礎設施，以滿足當地發展需要；四是加強各級政府在環保等方面的投入，為城鎮的企業和居民創造良好的生活和創業環境。

（二）提升小城鎮政府能力：切實落實賦予小城鎮的財政權，增強小城鎮政府公共服務的能力雖然浙江省政府推出了“強鎮擴權”改革措施要求，縣政府委托給小城鎮政府相對獨立的財政權，但小城鎮政府依然擔心如何落實這一財權，這也是此次強鎮擴權改革的難點所在。強鎮擴權主要是縣鎮權力關系的調整，是權力下移的過程，但強鎮擴權絕非縣級政府所能承擔，相當一批縣政府缺乏相應財力和物力支持強鎮。同時，相對于強鎮來說，一般鄉鎮更需要縣政府財力的幫助。現行四級財政分配體制中，中央財政拿走全部稅收的50%（轉移支付后約剩下30%），省級財政拿走其中的25%，剩余的25%基本由縣鎮兩級財政五五開。可見，縣級財政已經捉襟見肘，很難有多余的財力分給中心鎮。為此，省、市、縣三級政府應該統籌兼顧，從公共財政方面強化對“強鎮擴權”改革試點鎮政府的支持。具體而言，主要包括：一是在中心鎮產生的城鎮建設配套費、土地出讓金、排污費、水建基金等費用，除規定上繳國家部分外，省、市、縣留成部分，應全部或部分返還給中心鎮；二是省政府專門設立中心鎮培育發展基金，用于中心鎮的集聚能力，發揮中心鎮在統籌城鄉發展，建設新農村的示范作用。

（三）推進小城鎮政府的制度建設：健全小城鎮政府和官員的政績考核制度和規劃建設用地制度

1、健全小城鎮政府和官員的政績考核制度。改革對小城鎮政府官員采取的以經濟增長和財政收入增長為重點的政績考核制度，而小城鎮府要切實轉變以經濟增長、財政增收以及大搞政績工程和形象工程為重點的急功近利式的工作方式，政府管理要向社會公共事務轉變。要從小城鎮建設、農村城市化、社會主義新農村建設的需要，將業績考核的重點放在與居民生產生活息息相關的農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等方面，放在土地的節約集約利用，珍惜寶貴的土地資源方面。

2、規范小城鎮政府的城鎮建設和發展規劃的制度程序，節約利用土地。此次小城鎮政府管理體制改革雖然強調中心鎮規劃在縣域規劃中的地位，以及中心鎮總體規劃與土地利用、環境保護等各類規劃的有機銜接；但首先必須加強規劃的法制化建設，理順縣鎮在小城鎮建設規劃上的關系，約束小城鎮政府在小城鎮規劃上的行為。同時，建立規范的規劃實施管理和監督檢查機制，建立確保規劃實施的制度和法律保障體系，規劃的編制要嚴格執行有關法律、法規，維護規劃的嚴肅性，規劃的調整要按法定程序辦理，限制隨意更改規劃的行為。另外，還要加快土地制度改革，節約集約利用土地資源，保障農民的土地權益，使城市化過程惠及于民。

五、結語

推進我國鄉鎮政府管理體制的改革，促進小城鎮社會經濟的發展和城市化進程，提高政府權能，加快小城鎮政府的基本制度建設，增強政府制度的彈性，增強政府對社會經濟發展的容納能力，已經成為學界和政界的共識。浙江在全省范圍內大規模地推開以強鎮擴權為內容的中心鎮建設工程，通過地方政府的制度創新，深化鄉鎮政府行政管理體制的改革，推動行政權力下移、擴大強鎮的財權和相應的社會經濟管理權，建立起責權明晰、責權相稱、事權一致、有能有為的法治型、效能型、服務型的鎮級政府，這是提高農村工業化和城鎮化水平、推動社會主義新農村建設的內在要求，是對社會經濟發展和人民群眾的內在要求的積極回應。盡管政府全面推開的以“強鎮擴權”為特征的鄉鎮行政管理體制改革剛剛拉開序幕，省、市、縣三級政府在如何落實強鎮擴權的改革措施、深化鄉鎮體制改革的政策上也還存在著這樣或那樣的問題，但這場強鎮擴權改革試點本身顯示出來的地方政府領導人推進改革的勇氣，就足以讓我們對改革的前景表示樂觀。而迄今為止浙江省政府在鄉鎮行政管理體制改革方面所作的探索，以及地方政府建設方面的制度創新，對促進以產業集群為特征的民營經濟的高速發展，對推進浙江農村的城鎮化進程，促進市場的發育和成熟，都起到了積極的推動作用。浙江省在地方政府體制改革和制度建設過程中積累的一系列成功經驗，包括“強鎮擴權”的制度創新，堪稱是我國小城鎮政府管理體制改革的范式之一，可以提供給其他省市作為鄉鎮體制改革的借鑒。需要指出的是，浙江的“強鎮擴權”改革主要是縣、鎮兩級政府權力關系的調整，由省政府推動的縣級政府向中心鎮下放的行政權，僅僅涉及到政府的部分社會經濟管理權和執行權。在現行體制下，改革也只能進行到將原屬于縣政府的部分經濟社會管理權限下放這一步，即委托給中心鎮10項權限，距離完全理順縣鎮關系、促進地方治理的目標還比較遙遠。要理順地方政府間關系，還需要一場更深層次的改革，改革的內容不止行政體制改革一項，還包括戶籍、土地、勞動、社會保障等方方面面，而這已經不是一個省所能決定和解決的事情。