深化干部工資制度改革背景與對策

田芝鴻　羅亞玲

【摘要】干部工資制度存在的問題從很大程度上抑制了我國黨政干部的工作熱情和激情，進而嚴重影響了我國干部人事制度改革的成效。文章分析了目前我國干部工資制度存在的主要問題，剖析產生這些問題的深層次原因，指出完善黨政干部工資制度的措施，對于深化干部人事制度改革，調動工作積極性具要重要的借鑒意義。

【關鍵詞】干部人事制度改革 平衡比較原則 工資制度

黨政干部工資制度是對我國黨政干部工資形式、工資標準、工資增長和工資保障等的總稱，是根據按勞分配原則和國家相關法律規定制定的，以貨幣形式支付的勞動報酬，包括基本工資、津貼、補貼和獎金等。

我國黨政干部工資制度存在的主要問題

黨政干部工資收入水平普遍低于國有企業高級管理人員。隨著經濟的不斷發展，公務員與其他各個行業就業人員的薪酬水平都在不斷上升。但是，黨政干部薪酬水平則普遍低于國有企業高管人員。在市場經濟條件下，企業以靈活的薪酬制度、較高的薪酬水平，在與政府部門進行人才競爭方面處于優勢地位，壟斷行業和金融企業的競爭優勢尤為明顯。黨政干部薪酬和企業人員薪酬相比較，表現出“一高一低”的特點。在低職位區間（對應的是低端人才），黨政干部的薪酬水平高于企業人員的薪酬水平；在高職位區間（對應的是高端人才），黨政干部的薪酬水平則低于企業人員的薪酬水平。國家在設計黨政干部薪酬標準時，在高職位區間沒有引入市場平衡原則，沒有將黨政干部工作職責、工作能力和工作業績與企業相當地位相當水平的人員進行比較，工資設計的激勵效用嚴重不足。

和發達國家與地區相比，我國黨政干部工資福利水平偏低。我國黨政干部與國外以及我國港澳地區中高級公務員的收入差距較大。發達國家和地區最高首長年薪遠遠高于我國。

發達國家和地區公務員獎金、津貼和補貼種類要多于我國黨政干部。目前，國外發達國家和地區公務員的獎金、津補貼項目很多。其中獎金就分為年終、季度、月度等類別；津貼和補貼的種類就更繁多，除了我國黨政干部有的住房津貼、交通津貼、級別津貼、崗位津貼、加班津貼等以外，還有我國黨政干部所沒有的很多津補貼，如給付子女受教育津貼、子女撫養生活補貼、單身補貼、分居補貼、婚后無子女補貼、家庭補貼、婚喪生育補貼等。

黨政干部薪酬水平偏低，容易產生尋租行為。黨政干部薪酬水平應該體現按勞付酬原則，但是我國黨政干部薪資報酬與其付出不成正比。同時，國家的各項改革使教育、醫療、養老、住房等都要由個人承擔，我國黨政干部目前的薪酬收入水平不能承擔這一系列的支出需求。因此，薪酬過低容易導致黨政干部得不到有效激勵，部分黨政干部甚至濫用公權，產生尋租行為。

由于政府部門掌握了大量資源，當黨政干部因為收入不足，無法滿足其過高生活需求，或者感覺其收入與身邊地位、能力相當的群體存在較大差異而產生心理失衡時，就可能以出售手中權利的方式為本部門或者個人謀取利益。這將嚴重損害其他主體或者國家的利益，破壞市場秩序，阻礙經濟社會公平有序地發展。

我國黨政干部工資制度存在問題的原因分析

我國黨政干部工資制度存在的問題在很大程度上抑制了我國黨政干部的工作熱情和激情，進而嚴重影響了我國干部人事制度改革的成效。產生這些問題的原因主要有：

缺乏專門的工資法作為調資依據，沒有實現黨政干部工資調整的制度化和程序化。所謂工資法是指國家通過立法的形式，對工資制度進行調整和管理，保證合法收入權利的法律依據和準繩。不少發達國家不僅在文官法中對其工資做出規定，還頒布專門的薪酬法用以保障本國文官的工資收入。如：美國先后頒布了《聯邦工資改革法》、《聯邦工資比較法》，德國出臺了《聯邦德國薪酬法》，日本則通過了《報酬法》等。

迄今為止，我國仍然沒有出臺一部完整的黨政干部工資法令法規。只在《公務員法》以及人事部和財政部聯合下發的一些文件中可以看到關于黨政干部工資的一些零星規定，標準不統一，內容也不完善。通過內部文件形式確立的工資標準，既不透明，又不具有法律的權威性，容易讓社會對黨政干部工資水平無端猜測和產生誤解。尤其是在黨政干部工資標準的制定、工資調整的程序和工資制度的管理等方面都缺乏足夠的法律依據。

我國黨政干部財產申報制度很不健全，黨政干部財產收入不夠透明。決定我國黨政干部工資制度是否科學以及能否獲得社會認同的一個關鍵環節，在于是否建立了公開透明的黨政干部財產申報制度，是否能讓老百姓準確了解和監督當前黨政干部的真實合法收入水平。

我國先后在黨政干部財產申報制度方面做了不少嘗試。在1995年，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》。1996年，中央紀律檢查委員會又下發《中紀委關于對〈黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定〉若干問題的答復》，進一步明確了黨政干部收入申報的一些具體制度規范。2001年，國家組織部和中央紀律檢查委員會聯合下發《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。這些規定搭建了我國黨政干部財產申報制度的基本框架。雖然我國的黨政干部財產申報制度已經初步建立，但是，由于黨政干部財產申報制度本身存在缺陷，與財產申報制度相關的基礎制度也不完善甚至沒有建立，最終，財產申報制度形同虛設。

不少發達國家也都建立了官員財產申報制度，并且在執行中取得了較好的效果。1883年英國首開先河，制定了《凈化選舉，防止腐敗法》，隨后，美國等發達國家先后建立了相關法案，對于官員財產申報的對象、范圍、時間、程序和監督等都作了十分詳細和嚴格的規定，而且在具體執行時也十分嚴格。1989年美國眾議院議長詹姆士·賴特因為違反財產公開制度辭職。從發達國家的經驗來看，建立財產申報制度有利于從根本上防止官員權力尋租，謀取個人利益。

探究我國黨政干部財務申報制度在實際運行中失效的原因，主要在于我國財務申報制度還很不完善，存在不少缺陷：endprint

第一，財產申報主體范圍過于狹窄。廳局級以下干部只需申報本人收入，配偶和子女的財產不在申報之列。

第二，財產申報的種類不科學。只需申報工資、獎金津貼、勞動所得等合法公開收入，其他收入如股票、債券、房產等沒有納入申報范圍。

第三，缺乏完備的財務數據庫，不能便捷全面地了解黨政干部的真實財產狀況。

第四，缺乏財產申報監督核查機制。按照規定，省部級在職黨政干部財產只需在其單位領導班子內部通報，縣處級、廳局級黨政干部財產申報材料只需報送上級組織人事部門備案。沒有部門和人員對這些干部財產申報的真實性進行核查和監督。

第五，對不申報和不屬實申報的黨政干部處罰較輕。

完善干部工資制度的對策建議

引入市場比較機制，確保黨政干部與企業相當人員收入水平持平。按照我國《公務員工資制度改革實施辦法》的有關規定，國家有關部門要定期對公務員和企業相當人員的工資收入水平進行調查研究和比較。并根據調查比較的結果，結合我國的國民經濟發展水平、財政狀況、物價水平等情況，適時對黨政干部的工資標準進行調整。但是，《公務員工資制度改革實施辦法》并沒有對黨政干部的工資水平、具體的參照行業和參照標準進行明確規定。而且對與企業的比較缺乏具體實施細則，致使該實施辦法沒有得到很好的落實。

因此，我們應該學習和借鑒發達國家和地區的成功經驗，建立起一套符合我國國情，并且能體現公務員和企業相當人員工作差異的薪酬平衡比較標準。國家統計局應成立專門的工資收入調查機構，定期追蹤和收集與各級黨政干部相對應的企業員工工資變化的信息。然后，由中組部和人力資源部和社會保障部結合政府財政情況，適時調整黨政干部工資標準，使得黨政干部能與企業相當員工工資水平大體相當，保證黨政干部工資水平與企業相當人員相比的外部公平性；使得黨政干部將自己付出的勞動（或貢獻）和所得收入的比值與企業相當人員付出的勞動（或貢獻）和所得收入的比值進行對比時，能感覺到兩種比值大致相當，從而產生被認可感和公平感，進一步調動廣大黨政干部的工作主動性和積極性。

建立黨政干部廉政勤政公積金期權制度。新加坡的公務員廉政公積金制度受到各國普遍關注和稱贊。新加坡公務員工資高達40%的部分被以公積金的形式存入個人賬戶。①工作時間越長，工作職務越高，公積金也就越豐厚。如果公務員在職期間能夠廉潔奉公，沒有任何腐敗行為，那么在退休時，將會獲得一筆非?？捎^的公積金。這筆豐厚的公積金能夠保障退休之后的晚年生活。相反，如果公務員在職期間出現違法腐敗行為，其公積金將全部收回國庫。在新加坡，務員廉政公積金制度實施十分成功，該國公務員的廉潔奉公程度備受世人稱贊。

我國一些地方已經開始試行不同形式的廉政公積金制度。如：2001年，南京市秦淮區法院開始建立廉政基金。2003年，南京市公安局也開始建立“廉潔從警退休金”制度。此外，南京市檢察院建立了“廉政風險獎勵金”制度，廣東省江門市試點推行“廉政公積金制度”。②據統計，江蘇省公安局實行廉政公積金制度的第一年里，全省公安干警違法違紀案件數量比上年同期下降27.27%，其中貪污受賄、違反財經紀律等案件數量和涉案人數同比下降56%和50%。由此可見，建立廉政公積金制度具有一定可行性，它實質上體現了“腐敗成本高，廉潔收益大”的內涵，對于黨政干部確實能夠起到促進勤政、廉政的積極作用。

雖然廉政公積金制度在實際試行中取得了一定的成效，但是仍然有學者和社會輿論對各地試行的廉政公積金做法提出不少質疑：一種聲音認為廉政公積金由財政買單，使得公務員無形之中每年可以增加幾千元收入，實質上成為濫發集體福利的行為。另一些人認為：不少試行單位規定公務員違規時只扣除當年或者兩年之內的廉政公積金，這樣的處罰力度太小，起不到預防腐敗的作用。此外，還有人認為這種制度只倡導廉政沒有倡導勤政。

為此，我們認為應該從以下幾個角度完善廉政公積金制度：第一，將少數地方試行的廉政公積金制度在全體黨政干部范圍內推行；第二，將廉政公積金制度改為廉政勤政公積金期權制度，實現黨政干部當前利益與長遠利益的有機結合。將黨政干部的當前利益與他們的廉政勤政績效掛鉤，廉政勤政績效越好，黨政干部積累的當前利益期權越大，到退休兌現期權時，領取的廉政勤政公積金總額也就越多。通過期權制度的設計，將黨政干部的當前利益與長遠利益捆綁在一起，鼓勵黨政干部在整個任職期間廉政勤政，努力實現當前利益期權最大化，以爭取退休時回報最大化；第三，和目前各地試行的廉政公積金制度相比，廉政勤政公積金期權制度還有一個關鍵改變，那就是實行“處罰一票否決制”。任何級別的黨政干部，不管其以往工作表現如何優秀，工作業績如何突出，只要因為貪污腐敗或者玩忽職守受到處分，其以前積累的所有廉政勤政期權就應該自動歸零，不再享受。這和目前各地采取的只扣除當年或者兩年之內的廉政公積金相比，處罰力度要大得多。筆者認為這種制度設計更加強調黨政干部廉政勤政的持久性和一貫性，鼓勵黨政干部長期堅持廉政勤政，有效杜絕黨政干部的貪污腐敗行為。

完善黨政干部獎勵制度。相比我國目前的黨政干部獎勵制度，國外公務員獎勵標準更為全面、具體和細致，可操作性也更強。

概括起來，國外公務員的獎勵標準主要有三種：根據公務員工作業績的考核情況進行獎勵③；對工作做出特殊貢獻的公務員進行獎勵④；對勤勉工作、忠于職守或者在本職工作之外做出特殊貢獻的公務員進行獎勵。

國外公務員的獎勵種類也主要分為三種：榮譽獎勵。日本有總理表彰、大臣表彰、長官表彰等各級表彰，受到表彰的公務員將被授予勛章和獎章。⑤按照美國《文官改革法》的規定，每年大約有5%的文官將被總統授予“卓越行政官員”的榮譽稱號。⑥物質獎勵。美國獲得“卓越行政官員”榮譽稱號的公務員可以獲得2萬美元的獎金。晉升獎勵。這種獎勵既提高了物質待遇又晉升了職務，屬于獎勵的最高形式。

我國雖然也制定了黨政干部獎勵制度，但和國外相比較，還很不完善。主要表現為：第一，我國黨政干部獎勵的條件過于抽象，原人事部具體規定了獎勵實施的程序和申報權限，但是對獎勵的條件和種類沒有進行明確規定，并沒有明確黨政干部在什么情況下可以獲得什么樣的獎勵，缺乏《黨政干部獎勵實施細則》。第二，獎勵標準和獎勵依據十分模糊。⑦一方面，獎勵部門無法準確把握標準進行操作；另一方面，黨政干部也找不到明確的努力方向，缺乏激勵。因此，制定《黨政干部獎勵實施細則》就很有必要且十分緊迫。在細則的具體制定中，要對現有的黨政干部獎勵條件進行細化和分解，明確劃分獎勵的種類，明晰每種類型獲得獎勵的條件和獎勵的標準。⑧一方面要讓黨政干部明白努力到什么程度可以獲得什么獎勵，另一方面也要讓管理評獎的部門能夠準確把握評獎的具體標準和依據。要使評獎具有可操作性，不要流于形式。

（作者分別為中國民航飛行學院中級經濟師，四川大學公共管理學院副教授）

【注釋】

①陳新民：《反腐鏡鑒的新加坡法治主義：一個東方版本的法治國家》，北京：法律出版社，2009年，第126～154頁。

②楊士秋，王京清：《公務員法配套政策法規文件匯編》，北京：中國人事出版社，2008年，第106～132頁。

③蘇海南，楊燕綏等：《中國公務員福利制度改革》，北京：中國財政經濟出版社，2008年，第145～173頁。

④李和中：《21世紀國家公務員制度》，武漢大學出版社，2008年，第76～94頁。

⑤張力：《中國公務員工資收入決定機制轉換研究》，北京：首都經濟貿易大學出版社，2008年，第66～82頁。

⑥Han Fook Kwang，Warren Fernandez，Sumiko Tan.LEE KUAN YEW，The Man and His Ideas，Singapore：The Straits Times Press，1998，pp.67-89.

⑦劉昕：“完善我國公務員工資制度的幾點建議”，《中國人力資源開發》，2007年第10期。

⑧王學力：“我國公務員工資的現狀、問題與對策建議”，《經濟研究參考》，2006年第32期。

責編/張蕾endprint