公共文化服務供給中的政府作用

張博

【摘要】公共文化服務是一種公共產品，它具有消費的非排他性、非競爭性，產權的公共性、難以交易性以及持久的外部效應等特征，這就決定了公共文化服務供給需要政府干預。在公共文化服務供給中，政府應建立有效的公眾文化需求表達機制，引導社會力量參與公共文化服務建設，實施文化惠民工程加大服務供給力度。

【關鍵詞】公共產品理論 公共文化服務供給 政府作用

公共產品理論的一般分析框架

1954年，經濟學家保羅·A·薩繆爾森在《公共支出的純理論》中給出了公共產品的經典定義：“消費上具有非競爭性和非排他性的產品。按照薩繆爾森的解釋，所謂‘非競爭性，是指一個人對公共產品消費的增加不會使其他人對該產品消費的減少；而‘非排他性則意味著在公共產品消費領域，不可能將那些未付費的人排除在外，因而付費與不付費在享受公共產品效用上幾乎是無差異的。”①繼薩繆爾森之后，另一位經濟學家斯蒂格利茨提出了相同的觀點，他認為：“公共產品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長（它們的消費是非競爭性的），而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本（它們是非排他性的）。”②一言以蔽之，公共產品是一種在財產關系上具有共有性的產品，在消費上具有不可分割性、非競爭性和非排他性。

由于公共產品存在非排他性和非競爭性特征，而每個人又都是自私的理性“經濟人”，所以，在消費公共產品的過程中，人們普遍存在著“搭便車”的動機—都不想付出或者少付出成本來獲取（更多的）公共產品。正是由于“搭便車”思想普遍存在，使得市場機制難以正常運行并發揮有效作用。當然，人們存在的“搭便車”行為及其所引起的拒絕付費，主要是由于人們對于自己的付出不能作出科學的估計，即不能斷定自己的付出是否會獲得相應的收益，或者獲得的收益是否高于付出。既然不能判斷付出的精確結果，作為理性“經濟人”的個體當然會對公共產品只消費而不付費。所以，在這種情況下，政府不得不擔負起提供公共產品的職能，以保證社會成員的基本需求。但是，公共產品僅由政府統一提供，卻造成了供給的價值問題，即政府難以從中收取費用。對此，公共產品理論設計了一個效用—費用—稅收的價值衡量方程式，也就是說，稅收就是公共文化服務供給的“價格”，人們享用公共產品和服務的同時，就要繳納相應的稅收。稅收即是政府收回的成本，政府通過稅收收回了成本，從而才能提供源源不斷的公共產品以滿足社會的需求。

公共產品理論是西方經濟學中十分重要的理論，但直到改革開放后才被引入中國，它不僅能夠有效地解釋中國的改革實踐，而且能夠為中國改革的深入推進提供正確的方向指引與有效的解決辦法。眾所周知，在新中國成立之后的相當一段時期內，一直都是實行計劃經濟，不區分產品的特征，盲目采用“一刀切”的供應方式—有些私人產品本該由市場提供，政府卻越位提供，造成生產效率低下，最終影響人們的消費；有些公共產品本該由政府提供，而政府又缺乏充足的資金，造成供給能力不足，最終同樣影響人們的消費。自從我國確立市場經濟制度后，這一狀況得到了明顯改善，生產效率與政府供給能力都得到了提高。然而，這種提高并不令人滿意。也就是說，生產效率與政府供給能力本應該有更大的提高或改善，但由于各種因素的影響，導致現實中的結果與理想狀態不相對應。就當前國情來說，造成這一局面的主要原因是：我們對于“什么是政府應該管的，什么是應該由市場自身解決的”以及“政府如何才能管好”沒有完全解決好。比如，政府在公共文化服務供給中，就是處于一種要么越位、要么缺位的境地，其癥結在于沒有認清和發揮好政府自身的作用。

公共文化服務供給與公共產品

人類由于共同生活的需要才創造出文化，而在需要得到滿足的過程中又推進了文化的發展和繁榮。文化不是天然的，也不是自然形成的，它是一種社會現象和歷史現象，是人們長期創造并經過社會歷史積淀的產物。具體而言，文化是人類群體或社會的共享成果，這些共有產物不僅包括無形的價值觀、語言、知識，而且包括有形的物質對象。對此，湯普森曾指出，“到19世紀早期，‘文化一詞用來作為‘文明的同義詞或者在某些情況下作為對照。‘文明一詞源自拉丁字civilis，指公民或屬于公民的意思。”③這表明，文化并不是或不完全是私人生活領域的事情，而是與公共生活（領域）密不可分的，甚至從某種意義上講，文化本身就是公共生活，或者說屬于公共生活領域。聯合國教科文組織在《世界文化多樣性宣言》中也指出，文化物品及其服務“體現的是特性、價值觀和觀念，不應被視為一般的商品或消費品”，換言之，文化物品及其服務是不同于一般物品的公共產品。

公共文化服務（文化）屬于公共產品，它具有以下特性：一是消費的非排他性。如果條件允許，市場中的消費者都可以同時消費文化產品，相互之間并不構成影響。這也就是說，市場中的消費者沒有任何理由，也不能采取任何不正當手段和方式相互驅逐，體現的是一種消費上的平等地位。二是消費的非競爭性。市場中的消費者同時消費文化產品時，文化產品的成本并不會由此增加。換言之，增加一個消費者不會減少任何一個人對該產品的消費數量和質量，其他人消費該產品的額外成本為零。三是產權的公共性。由于文化產品存在非排他性和非競爭性特征，而每個人又都是自私的理性“經濟人”，所以，在消費公共產品的過程中，消費者普遍存在著“搭便車”的動機，都不愿為消費付費，造成文化產品的供給收不回成本，即通常所說的虧本。四是產權的難以交易性。由于文化并不像一般的市場商品那樣，能夠通過銷售和購買來實現產權的轉讓，消費者雖然消費了文化產品，但沒有獲得文化的產權，提供者也沒有失去文化的產權。五是持久的外部效應。一般性的物質產品消費之后，其形體和精神都不會存在，或者說不會持久地存在，而文化（產品）即使消費了，其形態尤其是精神影響（外部效應）仍然會持續存在。

以上是公共文化服務相對于一般資源或物品所具有的典型特征。與一般公共產品相比，公共文化服務還具有獨特的本質。這表現在，公共文化服務產生于特定的社會與政治環境當中，與政治上層建筑的性質尤其是意識形態的屬性密切相關，它涉及國家的人文形象、國家的文化話語權、國家的主導思想等領域—這一點，一般資源或物品是不具備的。獨特的精神氣質與意識形態屬性，決定了社會文化產品在滿足社會成員一般性文化娛樂需求之外，還應該承擔起培育社會公德、提升社會品位、引領社會新風、推動社會進步等重任。因此，我們要從經濟屬性、社會屬性、人文屬性和政治屬性等多重視角來對公共文化服務進行綜合研究。而且，作為一種理念表達，公共文化服務屬于公共領域，其制約作用體現在公共領域的諸多方面，如社會交往、學校教育、市場運作等。通過該公共領域，我們可以進行知識再生產、人格培養和社會整合，對社會群體的生存與發展進行形塑。此外，公共文化服務一旦被公眾普遍認可并服務于全體社會成員后，公共文化服務就成為社會共同的文化財富，理應具有公共性和公益性。endprint

綜上所述，正是由于公共文化服務相對于一般資源或物品所具有的鮮明特征，以及相對于一般公共產品所具有的獨特本質，決定了公共文化服務供給必需政府干預，即由政府主導公共文化服務供給以調節經濟運行。

政府在公共文化服務供給中的作用

建立有效的公眾文化需求表達機制。公共文化是應公眾需求而產生的，公眾需求是公共文化發展的出發點和落腳點。因此，公共文化服務供給必須體現公眾的意愿，政府要設計公眾需求表達、意見與建議反饋，以及社會評估等環節或機制，運用公共決策程序與機制對公共文化服務供給進行認定。有且只有這樣，才能確保政府向社會或市場提供的公共文化真正符合民眾的需要或愿望；否則，政府將公眾“蒙在鼓里，暗箱操作”，雖然向社會提供了（充足的）公共文化服務，但是卻不一定能夠得到民眾的滿意，甚至還會引起民眾的反感。

此外，根據國際上比較成熟的經驗，政府還應該與具體的文化內容保持一定的距離，以防止權力尋租，回避文化偏見。政府尋租，一方面會使政府的文化收益權受損，另一方面會使政府的形象和名譽受損。因此，在政府存在權力尋租的可能的情況下，對于公共文化服務供給，可以充分借助和發揮一些組織和專家的功能。也就是說，一些組織機構和專家可以被作為公共文化服務產品的中介，用以協調公共文化服務供給。同時，由于公共文化服務供給有主次之分，政府應該把公共資金投放在關鍵領域，用公眾需求引導公共文化投入。同時，要按照公平、公開、公正的原則，積極探索文化項目的基金管理模式，最大限度地實現社會效益和經濟效益的統一。文化項目的基金管理是一個難題，基金是有限的，如何讓有限的基金起到四兩撥千斤之效，是值得深入研究的課題。對基金管理得好，會使文化項目實現社會效益與經濟效益的共同增加，最后達到雙贏乃至多贏的局面。

引導社會力量參與公共文化服務建設。按照學術界通常的觀點，治理就是個人或者公共機構為了協調人們之間的利益沖突，通過采取多鐘手段對社會事務實施的一種管理。與傳統的統治強調自上而下的權力對社會的控制不同，治理強調一種廣泛的社會參與。④換言之，社會不同的主體都可以進入到治理的格局當中，每個人都是平等的，他們既是治理的客體，也是治理的主體。治理的結果由治理主體共同承擔。這樣一種公共管理方式，能夠充分地調動社會大眾積極參與治理活動。其優點在于，一方面由于民眾本身是治理的主體，即責任人，因此，無論治理的結果如何，民眾都不能過多地責備政府，這就在一定程度上減輕了政府的壓力；另一方面，由于民眾參與到治理當中，能夠充分地集中民眾的智慧，拿出最好的治理之策，這與單純地依靠政府管理相比較，會取得更好的效果。

顯而易見，治理所具有的上述兩方面優點，是傳統的統治或管理無法比擬的。所以，在公共文化服務過程中，應該引入治理模式而不是遵循傳統的統治或者管理模式，向社會力量開放，允許和鼓勵社會力量參與公共文化服務建設。換言之，就是構建公共文化服務供給的多中心治理格局，在這個多中心治理格局當中，政府要擺正自己的角色，只對公共文化服務體系起著規范引導和宏觀調控的作用，而將具體的操作工作交給文化企事業單位、非政府組織以及其他的民間力量，文化企事業單位、非政府組織以及其他的民間力量，基于平等對話和協商交流等方式，共同構建公共文化服務體系。文化企事業單位、非政府組織等具有得天獨厚的優勢，他們能夠直接參與市場活動，獲取經營收益，為公共文化服務提供充足的資金。與此同時，相對于政府而言，文化企事業單位、非政府組織與廣大公眾的關系更密切，更容易調動公眾參與公共文化服務供給活動。當然，文化企事業單位與非政府組織的引入并不是將政府的作用調低了，更不是完全脫離政府，而是發揮三者的各自作用，要在政府、文化企事業單位、非政府組織之間進行權責分配。權力與責任的重新分配，是實現多元主體信任與合作的前提條件。

因此，政府在提供公共文化服務時，應轉變工作思路，減少行政干預，逐漸退出競爭性公共文化服務供給領域，充分發揮民間力量，形成共同治理機制。政府要明確，在公共文化服務供給方面，政府應該做什么、不應該做什么，切實做到行為的“到位”而不“越位”。總而言之，政府要為社會、民間資源進入文化領域創造更多的機會。除此之外，政府在公共文化服務提供方面，還應該完善相應的法律制度，使各方力量各司其職、各盡所能。

實施文化惠民工程加大服務供給力度。任何社會都會存在弱勢群體，收入不高的人群與收入較高的人群在文化服務的消費能力上是不對等的。即使市場是完全開放的，即文化服務向所有的人開放，不平等的事實依然會存在。換言之，收入高的人群對于文化的消費與享受會明顯多于收入較低的人群。在文化服務不平等消費的背景下，政府的再分配職能就顯得尤為重要。

政府應利用稅收的作用和財政轉移支付功能，對社會收入較低而難以享受或較少享受文化服務的人群給予援助—這實質上是羅爾斯的“差異原則”的體現。當然，即使不是從社會不平等的事實來講，而是從文化服務自身所具有的公益性來講，文化服務也應該要偏向或照顧到收入不高的社會底層。這種照顧社會底層和援助社會底層的工作表現為文化惠民工程。文化惠民工程是社會公平正義與公共文化服務公益性的題中應有之義，是融洽政府與群眾關系的有效渠道。從根本上講，文化民生工程也是滿足部分民眾文化需求的良善之策，它在一定程度上切實有效地解決了存在于部分民眾當中對文化消費不斷增長的需求與自身供應能力不足的矛盾。

近年來，隨著中國經濟的快速增長和社會保障體系的逐步完善，文化惠民工程在很多地方得到推廣，并取得了一定的成效，得到了公眾的認可和好評。公眾的認可與好評即是為社會和諧穩定加分，進而夯實和諧社會的基礎。經濟的持續增長為了文化惠民工程提供了堅實的物質基礎，使文化惠民工程能夠持續不斷地進行下去；貧富差距的進一步拉大，對文化惠民工程提出了新的迫切要求，使文化惠民工程必須持續下去而不能中斷。文化惠民工程如何持續下去呢？領導干部是關鍵。只有各級領導干部切實把民眾的需求作為自己工作的出發點和落腳點，文化惠民工程才能夠繼續進行下去。文化惠民工程前期開展得很好，積累了一些經驗。要在前期積累的經驗的基礎上，不斷創新方式，不斷拓展主題，為城鄉居民提供優質滿意的文化服務，使社會主義的文化發展成果真正惠及全體民眾。當然，尤其需要指出的是，文化惠民工程也要在一定程度上向社會底層民眾、向社會弱勢群體傾斜，充分滿足社會底層民眾和弱勢群體的文化需求。這是文化惠民工程承擔的政治任務，也是實現公共文化服務均等化的基本舉措。與此同時，在開展文化惠民工程的過程中，要充分地調動民眾的主動性與積極性，集思廣益，發揮民眾的聰敏才智，讓民眾表達需求，使文化惠民工程自始至終體現民眾的意愿，結出民眾真正樂意享受的成果。⑤總之，從當前形勢來看，文化惠民工程要始終不渝地開展好。

（作者單位：黑龍江大學政府管理學院；本文系黑龍江省教育廳人文社會科學項目“政府公共文化服務保障機制創新研究”的階段性成果，項目編號：12532299）

【注釋】

①邢建國：“公共產品的供給及其治理”，《學術月刊》，2007年8期，第74頁。

②[美]斯蒂格利茨：《經濟學》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第147頁。

③[英]約翰·湯普森：《意識形態與現代文化》，高铦譯，北京：譯林出版社，2005年，第137頁。

④趙景來：“關于治理若干問題討論綜述”，《新華文摘》，2002年第2期，第187～190頁。

⑤王兆鵬：“文化惠民工程釋義”，《思想政治工作研究》，2011年第12期。

責編/韓露（實習）endprint