農地流轉政策新解

●文/韓俊

（作者為國務院發展研究中心副主任）

農村土地流轉的每次政策變動都會引來普遍關注，因為這中間蘊藏著巨大的商業空間。但通常情況下，社會各界對國家土地政策的解讀卻是有偏差的。十七屆三中全會后，我國土地政策就被廣泛誤讀；十八屆三中全會結束之后，很多政策又被社會普遍誤讀了。其實，十八屆三中全會涉及的土地政策可歸結為三個問題：工商企業參與農村土地流轉，農村集體經營性建設土地入市和改革農村宅基地制度。

農地流轉必須保證糧食生產

對于工商企業參與農地流轉，十八屆三中全會決定中有兩句話非常重要，即“鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業流轉”，“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”，決定這樣提就是為了用現代生產要素和經營模式去改造傳統農業。

在我國，現代生產要素的稀缺正嚴重影響農業生產效率的提高。重慶市彭水縣耕地面積超過70萬畝，但該縣只有1家農機專業合作社，這個合作社擁有的農機具不過只有15臺。河南的植保合作社也面臨著人才短缺的難題，他們雇傭的多是55歲以上的閑散勞力，這些人很多都不會使用現代農機具，對藥物配比、機械噴灑等植物保護中非常重要的技術掌握得也不精準，農藥殘留經常超標。正因為這個原因，政府才鼓勵工商企業參與農村土地流轉。

截至2013年6月底，農村土地流轉總量是3.1億畝，占農民承包經營土地總量的23.9%，這其中農戶之間的流轉占了62%，農民流轉給企業的土地比例是9.7%（大約3050萬畝），這個數字已經相當可觀了，這說明租賃農民土地從事農業生產經營活動的企業越來越多了。

但這并不意味著國家將會無條件地支持城市工商資本參與農村土地流轉，因為國家必須防止兩個問題的出現，即農地的非農化和非糧化。前者是指將流轉土地用于房地產或以生態農業為名建設酒店、高爾夫球場和大棚式莊園，后者是指利用流轉土地生產非糧類經濟作物。

目前重慶大戶種糧土地85%以上依靠流轉，年均地租成本已有400多元 ,而種糧大戶每年畝均純收益只有200元左右，遠低于“非糧”流轉收益。一些地方政府對土地流轉支持政策趨于“一樣化”也不利于提高農民種糧積極性。在重慶一些區縣，柑橘規模種植的優惠政策比種糧還多：柑橘每畝不僅能獲得500元財政補貼，還能獲得每畝250元的種苗補貼。

限制土地流轉非糧化、禁止非農化，這樣做是為了保證糧食安全。中國是人口眾多的大國，糧食生產不能過度依賴進口。現在中國每年糧食消耗高達6.7億噸，而全世界糧食貿易總量不過3.1億噸。如果中國將糧食自給率降低到50%，那么全球糧食供給都會出現問題。

中國現在耕地總量不過是18.26億畝，人口卻有13億多。將中國的情況跟幾個大國做一下對比，就能看清耕地對中國的重要性：美國人口比我們少十億，但耕地比我們多十億畝；印度的人口比我們少一億，但耕地比我們多六億畝。如果太多土地出現非農化與非糧化，那么一定會給確保糧食安全造成巨大壓力。現在工商企業到農村參與土地流轉獲得的土地中，仍然被用于進行糧食生產的已經不足10%，嚴格監管農地流轉因此是非常重要的。

此外，在工商資本參與農村土地流轉時，一定要注意的另外一個問題是堅持家庭經營在農業生產中的基礎性地位，這是我們國家農業創新的前提和基礎，其他經營方式只是家庭經營的補充。這是因為家庭經營可以將農業的監督成本降到最低，我國的人民公社之所以會失敗而后來的農業改革又之所以會取得成功，就是因為這兩者監督成本存在巨大的不同。我國農村改革的最大成果，就是重新確立了這樣一條以家庭經營為基礎的農業經營制度。

解決城市住房問題不能指望農村土地

十八屆三中全會明確提出，在符合土地規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市交易，并且與國有土地同價同權。目前，農村土地有三類：公益性建設用地，比如道路、學校、村委會，這是任何農村都不能少的；經營性建設用地，比如鄉鎮企業建設用地，這大概有5000萬畝；還有一塊就是農民的宅基地，這是保障農民基本居住權的用地。

十八屆三中全會雖然明確提出農村經營性建設用地可以出讓，但并未明確這些土地出讓后用來做什么，很多人就以為可以用來蓋小產權房了。那么，集體經營性建設用地可以入市轉讓是否意味著小產權房可以合法化？

這個問題其實是很清楚的。這些小產權房在建設過程中沒有繳納土地出讓金，沒有承擔城市配套基礎設施的費用，不符合我們國家的城市規劃，也不符合土地用途管制，我們國家現有的法律也完全禁止農村土地用來建設商業住宅，買小產權房人的權利是不受到保護的。

現代土地制度的基本原則就是用途管制和土地規劃，這是任何法治國家和市場經濟國家都嚴格執行的制度。如果國家無條件允許所有小產權房合法化，將不符合依法治國的精神。

十八屆三中全會提出農民住房財產權可以轉讓后，很多人又認為是否可以到農村通過購買宅基地解決住房問題。針對這個問題，三中全會的文件提出“審慎穩妥”地在全國范圍內先開展試點，但選擇哪些試點和怎樣推廣是下一階段的工作內容。現行法律制度下，針對這一問題有兩個“嚴禁”：嚴禁城市居民在農村購買宅基地，嚴禁為城市居民在農村購買的住宅發放土地許可證。

大量農民工進城后，農村確實有很多住宅變成閑置資源，城市也確實有很強的沖動和能力去購買這些土地。但我們也要看到，進城農民工的住房問題現階段已經解決了嗎？顯然沒有，現在農民工在城市購買住房的連1%都不到，參與城市基本醫療保險的比例也只有不過15%。

對這部分群體，農村宅基地仍是他們基本的生活保障。一旦這些農民最終沒能在城市安家，這些宅基地就是他們的歸宿和依靠。而且，農村宅基地供求本身也是有很大矛盾的。現在很多地方已經不分宅基地了，這些農民也要買房子住。如果我們現在允許宅基地上市交易，一些農民可能會因此獲得很多短期好處，但也會因此面臨長期社會風險，他們的居住成本由誰負擔會是個更大的問題。所以，全面放開宅基地流轉至少目前來看條件還很不成熟。

農業絕不是簡單提供產品的行業，它是剩余勞動力、尤其是難以轉移到城市勞動力的蓄水池，也是良好生態環境的重要組成部分。農業生產不能只講效率，農村土地制度的改革也必須有其底線。集體土地所有制、家庭經營為基礎和最嚴格的耕地保護制度，就是我們國家土地制度改革的底線，堅守這些原則最要做的就是保證政府這只閑不住的手不會隨便干預土地流轉。