國家是孩子的終極監護人

文/程福財 上海社科院青少年研究所副研究員

國家是孩子的終極監護人

文/程福財 上海社科院青少年研究所副研究員

“祖國是所有孩子的共同母親。”這是現代中國人耳熟能詳的句子。它的背后，包含著國家竭力保障每一個孩子合法權利的莊重承諾，也滲透著民眾對國家保障兒童健康成長的深切期待。

摸查：中國有一大批得不到家庭適當監護的兒童

基于父母和孩子之間天然的血緣、親情連接，中國的文化傳統與現代法律，都將撫育孩子的責任交托給其父母，強調父母具有照顧、保護和教育孩子的道德義務與法律責任。我國《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》、《未成年人保護法》等幾乎所有與兒童相關的法律，都不厭其煩地強調父母和家庭的育兒職責，國家本身則只是承擔法律認定的孤兒的養育責任。

在傳統中國，由于家庭、家族內部的互助功能的存在，當父母沒有能力或意愿養育孩子時，其家屬、親屬會出面，合力撫養孩子長大成人。因此，在相當長的時期內，絕大多數的孩子基本上都不用國家來照顧、監護。但是，現在，這樣的安排，卻遭遇了前所未有的挑戰。隨著經濟社會的快速發展，很多孩子的父母雙方或一方雖然健在，卻沒有養育孩子的能力或意愿，而其所在的大家庭或家族在育兒方面的互助功能迅速衰落，致使社會上出現了一大批雖有父母、卻得不到其適當養育的兒童。

困境：不健全的未成年人國家監護制度

按照我國的法律，國家是所有孩子的終極監護人，應該對得不到家庭適當監護的孩子的生活和學習做出妥當安排。基于這個立場，新中國在政治和法律層面看似都高度重視兒童事業。在政治上，幾乎每一年的六一兒童節前夕，國家主席都會視察兒童教育或福利機構，親切看望兒童和兒童工作者，倡導全社會關心兒童發展。在法律上，我國不僅是《聯合國兒童權利公約》的最早締約國之一，更在《未成年人保護法》中從家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護等層面，全面規定了保護兒童的基本原則。

不過，細看過《未成年人保護法》的人都知道，其中諸多涉及兒童監護權的法律條文，顯得十分簡要、原則、抽象，不具體，操作性差。例如，盡管社會各界對虐待兒童的行為十分不滿，但《未成年人保護法》沒有明確規定虐童行為的認定標準、究責程序與懲罰辦法；對于那些得不到父母和家庭適當照顧和撫育的孩子的養育問題，該法也沒有做詳細、明確的規定。從實際情況看，盡管國家聲言要通過法定程序剝奪不適格父母的監護權，但每當出現被家庭忽視、虐待、遺棄的兒童時，政府有關部門與司法部門往往只是反復口頭教育父母，而不知如何或不敢、不愿啟動司法程序剝奪不適格父母的監護權，有關兒童監護權轉移的規定很難在司法實踐中落實。因為這個原因，有人甚至將現行《未成年人保護法》形容為一種“宣傳提綱”，而非保護兒童權益的有效法律文本。

把保護兒童的法律形容為“宣傳提綱”，本是十分嚴厲的批評。但有關方面似乎并不十分在意，社會大眾也沒有因此持續問責政府。這是個有趣的現象。它折射出當前我國兒童國家監護制度不健全的一系列社會合理性與文化合理性。

首先，社會上有一股強大的聲音支持國家在直接保護、監護兒童方面的不作為。南京兩名幼童餓死家中事件爆發后，盡管社會輿論對當地政府部門的一些干部進行了嚴厲批評，同時也有眾多的人只是從道德上厲聲譴責幼童父母的“生而不養”“養而不教”。后一種聲音甚至認為，國家的介入，可能會破壞家庭內部的互惠行為，會損害愛幼慈幼的傳統家庭美德，也會變相鼓勵人們拋棄育兒責任等不負責任的行為。因此，即使孩子真的得不到父母和家庭的適當養育，它也只是反復強調父母和家庭的育兒責任。基于這個邏輯，它堅持認為，在不適格家長的監護權轉移問題上，相關的法律規定不可以太清楚，支持或替代家庭育兒的兒童福利服務不可以多發展。廣州嬰兒安全島開放48天之后的緊急喊停，就被認為是國家兒童福利制度的咎由自取。這看上去是一個十分有理有力的論述，但它卻忽視了那些得不到父母適當養育的兒童的合法權益與健康成長。

其次，有人認為養兒育女是家庭的私事，父母有充分的權利決定如何教養孩子，國家公權力不該插手管。在一個成年人對兒童擁有絕對支配權、而體罰被看做是教育的一種有效方式的文化中，打孩子、體罰孩子、虐待孩子就具有了充分的社會文化合法性。關于禁止虐待兒童的政策與法律建議，甚至常常被一些專業的兒童研究者與兒童工作者批評為“生搬硬套外國的做法”、忽視中國傳統體罰教育的傳統。在這樣的社會情境中，國家有充分的理由不積極介入家庭內的虐童問題，它不會自尋煩惱似地去剝奪虐待孩子的家長的監護權。再次，有人更擔心過多地發展兒童福利服務會增加國家的財政負擔，甚至重蹈福利國家危機的覆轍。基于這種擔心，我們國家在尚未起步協助家庭撫育兒童時，就一再強調家庭的責任，強調要在社會福利社會化的理念下發展由政府、家庭、第三部門等多重力量共同供給的社會化兒童福利。實際上，我國在兒童保護福利服務方面的開支占國民生產總值的比重，不僅低于北歐、英美等發達國家，更低于墨西哥、印度、菲律賓等發展中國家。

近年來，迫于一系列兒童悲劇事件發生引發的社會壓力，人們開始深切反思現存兒童國家監護制度存在的問題和不足。在這個過程中，上述這一系列“合理性”及其引發的后果開始受到質疑。國家經濟持續快速發展30余年了，緣何還有孩子餓死家中、斃命街頭、無人看護？在保護兒童權益、為未成年人提供國家監護方面，政府顯然必須創新，必須有所作為。

探索：完善國家監護制度的法律與服務選擇

在社會壓力的持續作用下，一些地方的政府相關部門開始考慮如何落實兒童國家監護制度。

在一次私下的聚會中，某地司法系統的一名官員對民政系統的一名官員說，如果你們（民政系統）能妥善安置、撫育父母被剝奪監護權的孩子，我們（司法系統）就敢依法剝奪不適格監護人的監護權。民政系統的官員回應稱，如果你們（司法系統）敢依法剝奪他們的監護權，我們（民政系統）一定安置好他們的孩子。這樣一半玩笑一半嚴肅的對話，讓關心兒童保護事業的人激動不已。

但令人遺憾的是，這個對話已經過去很久，我國各地司法系統并沒有在司法實踐中剝奪任何一名不適格家長的監護權，絕大部分地區的民政系統也沒有做好撫育“事實孤兒”的準備。司法系統的理由是，如果剝奪了家長的監護權，孩子沒人養；民政系統的理由，則是民政沒有監護“事實孤兒”的權力，也沒有監護他們的能力。這凸顯了落實兒童國家監護制度亟須解決的兩大議題：健全法制與完善兒童社會福利服務。

無論如何，從保護孩子健康成長的角度看，家庭沒有能力養、或堅持拒絕養的孩子，國家要積極介入，切實安排好他們的生活。要做到這一點，首先必須完善如何監督和替代不適格家長監護兒童的法律規定，必須完善如何轉移其監護權并妥當安置兒童等方面的法律規定。

從國際上看，大部分發達國家和地區的兒童保護法案對國家監護制度有詳盡的規定，對于兒童保護工作的每一個步驟和程序都有十分具體的操作指引。其法律文本的篇幅通常很長，往往超過上百頁的文字，而我國現行《未成年人保護法》只有7000余字。為了確保在家庭中得不到適當養護的兒童能夠得到國家和社會力量的監護，我們需要在考慮中國兒童發展的實際和借鑒國外兒童保護經驗的基礎上，迅速開啟《未成年人保護法》的修訂或釋法工作，將其中的原則規定具體化、程序化、操作化，為預防和解決忽視兒童、虐待兒童、遺棄兒童等侵犯兒童權益的問題提供操作性的指引。

根據新華社今年1月20日的報道，我國民政部、最高法院、公安部等部門正在著手研究建立完善未成年人監護干預制度，相關指導性意見可能在今年內出臺。這項工作的具體進度目前還沒有公開，不過，我們期盼關于兒童的國家監護制度的法律修訂或司法解釋，要明確規定以下一系列事宜：什么樣的個人和機構有義務發現、報告并處置忽視、虐待和遺棄兒童的問題？什么樣的個人或機構有權力和義務提出轉移不適格家長監護權之訴訟？兒童忽視、虐待與遺棄問題的評估標準和程序如何？評估家長監護能力和意愿的標準與程序如何？國家支持父母等自然監護人養育孩子的辦法如何？不依法適當監護孩子的家長，應承擔何種法律責任？如何安置不適合在家庭生活的兒童？

對這些問題的法律規定，是健全我國未成年人國家監護制度之必需。沒有完備可行的法律基礎，兒童保護就難以有效開展，兒童國家監護制度便可能徒有其名。

需要指出的是，兒童國家監護制度的建立健全，決不僅是法律層面的問題，更是社會福利層面的議題。筆者在調查中發現，在面臨一些兒童保護個案時，一些法院的法官深感有必要、也有法律依據剝奪其監護人的監護權，但考慮到剝奪監護人監護權之后孩子的生活將沒有著落時，他們不得不放棄剝奪監護權的想法，只好將孩子繼續留給那些不稱職的父母撫養。在沒有健全的兒童福利體系的情況下，如果貿然剝奪不適格父母的監護權，兒童的生活會陷入無人照料的境地，給其帶來新的嚴重傷害。

顯然，健全的兒童福利體系是制定和落實兒童保護法的基礎。在家庭實際無力或沒有意愿養育孩子時，國家不能以“家庭是適合兒童成長的最佳場所”為借口拒絕承擔國家監護責任。遺憾的是，過去60多年來，我國在兒童福利事業發展方面欠賬很多。

應當看到，在未來10年中，得不到家庭養育的事實孤兒的照顧服務問題會引起越來越多的社會關注。建立多種形式的兒童照顧機構與照顧服務，為這些兒童提供安全、健康的臨時或長期的社會化照顧服務，是從法律上剝奪或替代忽視、虐待和遺棄兒童的家長監護權的前提，是落實兒童國家監護制度的需要。