時代呼喚新生的標準化法

文/李春田

時代呼喚新生的標準化法

文/李春田

《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱“《標準化法》”)誕生于中國經濟體制改革、社會發生巨變的年代。它是中國經濟改革的產物，它及時地并強有力地推動了我國標準化工作的改革，從而為我國經濟的改革與發展，做出了不可磨滅的貢獻。

《標準化法》產生的背景

《標準化法》是在中國由計劃經濟向市場經濟過渡的特殊時期、經濟體制改革的大背景下產生的。這個大背景的核心內容是什么呢？《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出：“搞活企業，是整個經濟體制改革的中心環節。”為什么要把搞活企業作為經濟體制改革的中心環節呢？這要從計劃經濟年代說起。在計劃經濟體制下的企業，實際上是政府直接指揮下的生產車間，企業生產什么？生產多少？由政府決定；產品價格、產品銷售企業無權過問；產品標準企業自已無權批準，須經政府審批后方能生效實施等等。總之，政府那只看不見的手，伸到了企業的一切管理環節，企業沒有任何的經營自主權，也就無所謂經營活力可言。我國的經濟體制改革，說到底就是要把企業從政府的束縛中解放出來，使企業成為自主經營、自負盈虧的商品生產經營者。只有這樣，才能把企業中蘊藏的巨大潛力充分地發揮出來，使我國經濟走上健康發展的道路。為此，國家出臺了一系列“搞活企業”、“擴大企業自主權”、為企業“松綁”等方針政策。為了保障企業自主經營的權力不再受政府的侵犯，全國人民代表大會于1988年4月13日頒布了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱“《企業法》”），該法明確規定“企業的根本任務，是根據國家計劃和市場需求，發展商品生產，創造財富，滿足社會日益增長的物質和文化生活需要。”為保證企業完成自已的社會義務，該法授予了企業一系列權利，如“企業有權自行安排生產社會需要的產品或者為社會提供的服務”、“企業有權決定機構設置和人員編制”等10多項權利。與此同時《企業法》還特別規范了政府與企業的關系，在該法中要求“任何機關和單位不得侵犯企業依法享有的經營管理自主權，不得向企業攤派人力、物力、財力；不得要求企業設置機構或者規定機構的編制人數”等等。為了貫徹實施該法，黨中央還專門發了一個《中共中央關于貫徹執行企業法的通知》，要求“各級黨組織和全體黨員，都要認真學習企業法，自覺維護企業法的權威，帶頭貫徹執行企業法”。黨中央為貫徹實施一部普通的經濟法還專門發出長篇通知，對全黨提出要求，這在中國的立法史上是極為罕見的。由此不難理解“搞活企業”這4個字在當時的重大意義。這就是當時的形勢。《企業法》比《標準化法》先出臺8個月，而且兩法均屬經濟法范疇。因此可以說，《企業法》的立法理論與實踐，為《標準化法》的制定提供了充分的法理依據，《標準化法》理所當然地把“搞活企業”這個經濟體制改革的核心問題，作為立法宗旨。但是，在這個歷史的過渡時期，一直存在著市場經濟與計劃經濟的爭論，兩種觀念的博弈不可避免地反映到《標準化法》中。把握這個歷史背景，是我們理解《標準化法》的一把鑰匙。離開當時的大背景就事論事，是無法正確理解這部法的。

《標準化法》的改革亮點

《標準化法》從我國經濟體制改革的大局出發，本著發展社會主義商品經濟和“搞活企業”的宗旨，對計劃經濟體制下的標準化進行了大刀闊斧的改革，其中最耀眼的亮點就是將標準分為強制性和推薦性兩大類，并將強制性標準的范圍做了極嚴格的界定。這一點在今天看來好像是很平常的事，可在當時卻是一項難度很大的改革。因為在此之前的所有標準都被視同技術法規是必須強制執行的，標準的強制性質己經成為一種不可動搖的原則，深深地扎根于標準化人員的觀念之中。人們普遍認為，標準只有強制才能被認真執行，標準的執行力產生于強制力。既然如此，為什么還要把絕大多數標準的強制力取消呢？這就必然要聯系到當時的社會背景，即“搞活企業”的需要。雖然當時許多標準化工作者對此很難接受，雖然多年來形成的習慣性阻力還很強大，但對取消強制這一點，立法機構卻毫不妥協。中國的經濟體制改革的取向，決定了《標準化法》的走向。要發展商品經濟，就一定要給企業以經營自主權，就一定要把企業從計劃經濟年代強加給它們的束縛中解放出來（當時叫“松綁”）。如果所有標準（尤其是產品標準）都強制執行，勢必限制企業的創新和對市場的靈活應變。計劃經濟年代那種同類企業按同一標準生產同樣產品的局面便無法改變；商店的貨架上只有中山裝和解放鞋的場景也很難改觀，“滿足人們日益增長的物質和文化生活的需要”的承諾就無法兌現。恰是由于《標準化法》頒布實施以后，各級標準化行政主管部門，雷厲風行地、不折不扣地貫徹落實，在較短時間內完成了強制標準與推薦標準的區分。把該管住的管住了，該放開的放開了，從而為國有企業和大批新生的民營企業瞄準市場需求，借助國家的寬松政策，靈活運用強制標準、推薦標準、國際標準和企業標準，快速開發新產品并快速響應市場創造了條件。結果是，在短短幾年之內，市場上的商品琳瑯滿目、應有盡有，服裝鞋帽等日用消費品的花色品種達到了無法統計的程度，當時的報紙用“鋪天蓋地”來形容。成千上萬的企業還把它們的產品推向了國際市場，創造了無數的經濟奇跡。這里面理所當然地包含著《標準化法》所推動的標準改革的貢獻。

回顧標準化立法的這段歷史，有好多經驗可以總結，其中最主要的經驗是一定要從整個國家經濟發展的大局出發，也就是把標準化這個小局，放到國家經濟改革和長遠經濟發展的大局中加以權衡，決定取舍；把我們今天已經習慣了的工作原則和工作方法，同未來的社會發展趨勢和發展要求相比較，該放就放、該改就改，不固步自封、不因循守舊。如果跳不出本系統、本部門的圈子，斤斤計較暫時的、局部的利益，就標準論標準是不可能立起一部好法的。

關于企業標準化的規定

在《標準化法》中，對企業的標準化工作做出了如下規定：“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。企業的產品標準須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案。”仔細分析這項規定便會發現，它同前述的標準化立法宗旨是相矛盾的。我們不妨把這項規定分為兩部分進行研究。

這項規定的前半部分要求企業制定產品標準，作為組織生產的依據。這個要求實際上是干涉了企業的內部事務，同已經實施的《企業法》的基本精神是相悖的。企業在面對市場競爭，自主經營條件下，用什么作為組織生產的依據，是企業完全自主的事。企業可以用標準作為組織生產的依據，也可以用合同為依據，還可以用樣品或樣機為依據，政府沒必要管得這么具體，更沒有必要要求企業必須以產品標準為依據。此外，更加令人費解的是，只有當“沒有國家標準和行業標準”的情況下，才允許制定企業的產品標準，作為組織生產的依據。這就是說，只要有相應的國家標準和行業標準（并未區分強制標準還是推薦標準）時，企業必須以國家標準和行業標準作為組織生產的依據。這不就等于又回到所有標準必須強制執行的老路上去了嗎？這樣一來把標準區分為強制和推薦又有什么意義呢？

這段規定的后半部分是要求企業的產品標準向政府備案。為什么企業用來作為組織生產依據的標準還要向政府備案呢？在《標準化法》頒布之前，有一個國務院頒布的《中華人民共和國標準化管理條例》，按照這個條例的規定，企業的產品標準須經政府標準化行政主管部門批準方能生效，企業無權批準自己的標準。這種典型的計劃經濟管理方式，到了上個世紀80年代經濟改革大潮席卷中國大地時，它已顯得非常不合時宜。在起草《標準化法》時便不再堅持由政府審批，把審批權下放給了企業（應該說“還給企業”才對），但放權不放心，要求企業把已經批準生效的標準報政府備案。備案的理由說法很多，但歸根結底是以其作為對企業進行監督的依據。

在《標準化法》中為什么會出現這樣一段與當時的經濟形勢和立法宗旨明顯不協調的規定呢？這也并不奇怪，簡單地說就是計劃經濟觀念與市場經濟觀念博弈的產物。翻開上個世紀80年代的歷史，便會發現這種博弈的激烈程度。可以說，這種博弈在某些部門、某些領域，直到現在仍未完全止息。所以，理解《標準化法》中的這個不和諧問題同樣要從當時的背景出發。

標準備案的后果和反思

自從《標準化法》規定企業的產品標準必須向政府備案那一天開始，直到今天，關于備案的爭議就從未中斷。

首先，為什么要備案？關于這個問題，有關部門將備案的目的解釋為“可作為國家對企業生產情況進行監督檢查的依據”。這個備案動機，使企業一開始就產生抵觸。因為企業意識到，一旦將產品標準報給政府，就等于把底牌向政府公開了，隨之而來的便是政府以此為依據對企業的監督檢查。所以，在此后很長一段時間里，許多企業既不制定標準也不備案。于是政府不得不開展一場聲勢浩大的“消滅無標生產”，這項遍及全國的行政治理持續長達10年之久。在強大的行政壓力之下，企業制定的備案用標準，多數都是走形式。中國質量報登過這樣一條消息：某廠的產品被監督抽查判為不合格，廠長問管理人員“根據什么判為不合格”，管理人員答道“根據我廠的備案標準”，廠長當即指示“立即修改標準”。抱著這種心態制定備案標準的企業絕對不會只是個別現象。備案的結果是政府手里掌握的標準與實際情況不符，難以發揮監督作用；企業本應認真制定產品標準并充分發揮標準的作用，卻又不肯認真制定，損失是雙向的。

其次，如何備案？關于備案，在該法只是一句話，最初的解釋是三個字“知道了”。就是說，你制定了個產品標準報給我，我知道了，到此為止。可是到了后來，備案的手續被異化得極其復雜。在有的地方，首先要交備案費，交了費還不算完，還要組織專家審查，這就要召開審查會，開會的花費包括給專家的報酬、餐費、會場費等等，也都要企業負擔。如果企業10年只開發1種新產品，只備案1次，花這些錢用10年來分攤，也就不算是什么大不了的事；如果企業在一年之中開發出10種新產品，要搞10次備案，由此產生的負擔，對有些企業來說，可能難以承受；如果像有的化工企業，一年開發上百種新產品，也要照此辦理的話，這個企業必死無疑。嚴酷的現實告訴我們一個簡單的道理，在該法哪怕是留下一個小小的洞，也會被撕裂成一個大口子。到頭來，法的功能下降、威信受損、生命周期縮短。這個教訓是沉痛的。

最后，備案的結果如何？經過二十多年的實踐證明，備案的結果不僅同它的初衷發生了背離，而且使不少企業的標準化工作處于應酬政府的狀態。如果我們真的承認企業標準化工作對企業發展有重要作用的話，就必須尊重企業自已制定的產品標準。因為這個產品標準是企業標準的龍頭，是制定其他所有標準的出發點和依據。它為什么能成為龍頭呢？因為企業不論從事何種產品的生產或服務，都是為滿足顧客的某種需求，而要滿足需求則必先識別需求和定義需求。誰來承擔這項任務呢？這就是產品標準的使命。企業為了制定好這個標準并保證依此生產的產品確能滿足顧客需求并有競爭力，企業要做市場調查、要訪問用戶、要研究國內外標準、要測試競爭對手產品的技術參數、要把自已多年的經驗積累和技術訣竅以及專利技術統統利用起來，制定出超過競爭對手的產品標準，才能生產出比競爭對手更有競爭力的產品。企業的其他所有標準，其實都是為這個產品標準的實現服務的，所以它是龍頭。這個龍頭標準是包括企業專利、發明和訣竅的技術積累、是企業制勝市場的武器、是企業的信息源。毫無疑問它是企業的技術機密和無形資產，因此它受《企業法》的保護。

對企業如此命運攸關的標準，要求它備案便等同于要求它公開。企業自然會意識到公開這個標準意味著什么。那些整天審查備案標準的專業戶們，誰能保證他們不把甲企業標準中的機密告訴乙企業？企業對備案的不理解和抵制也不是完全沒有道理的。這就必然打亂了企業標準化的正常秩序。有的企業內部有一套真正發揮作用的所謂“內控標準”，另外再制定應付備案的標準；有的企業干脆不制定標準了，沒有標準照樣生產，在“消滅無標生產”強大壓力下，又不得不定個應付差事的標準，甚至請中介機構代為制定。不僅企業標準化工作被嚴重扭曲，而且在企業與政府之間形成一種很不正常的關系。

《標準化法》經過二十多年來的實踐，現在回過頭來看，當初在該法加進企業標準化那一段，是值得研究的。不論當初的理由多么充分，隨著時間的推移，它的弊端已充分顯現，對企業標準化工作并沒起到多大的積極作用，卻在政府與企業之間形成了一條鴻溝，這是很不值得的。如果當時能比照《企業法》對企業標準化也徹底放開，讓企業在市場競爭中去自由發揮創造，也許企業標準化不至于像今天這樣缺少生氣和千篇一律，也許能創造出各具特色的企業標準化模式。《企業法》沒對企業如何管理進行規范，也沒要求企業必須按什么方法管理，結果企業不僅完成了從計劃經濟向市場經濟的管理轉型，而且創造了許多非常優秀的管理模式并涌現出一大批具有國際水平的優秀企業家就是一個明證。

當務之急是要有一部順應時代要求的《標準化法》

現行的《標準化法》，是由計劃經濟向市場經濟過渡時期的產物，它既表達了發展商品經濟的國家意志，又殘存一些計劃經濟的痕跡。這些痕跡與我們今天要發展和完善的社會主義市場經濟是格格不入的。由于時代的進步和它自身的缺陷，這個法實際上已經處于休克狀態。對這個法采取修修補補的辦法，已經無濟于事，必須根據形勢發展的要求制定一部反映時代特點的新的《標準化法》。

新的標準化法應充分體現黨的十八大提出的發展完善的社會主義市場經濟和四中全會確立的依法治國的方針，并以此作為立法宗旨；

新的標準化法應能在充分掌握國內外經濟、技術和標準化發展趨勢的基礎上，對我國的標準體制和標準化管理體制進行頂層設計，為標準化工作的發展打下長治久安的基礎；

新的標準化法，在充分把握經濟全球化、信息化和網絡化以及新一輪工業革命對標準化的新要求和新挑戰的基礎上，重新定義標準化并規范政府的標準化行為，以保證未來的標準化能夠適應中國經濟轉型和經濟騰飛的要求；

新的標準化法應能有效推動我國標準化工作由“制標主導型”向“應用主導型”轉變，使之走上與國家經濟技術發展緊密結合的道路；

新的標準化法應能更好地保護企業標準化工作的自主權，把企業的標準化積極性和創造性充分地釋放出來，發揮標準化在企業創新發展中的作用；

我們已經積累了20多年標準化法制的實踐經驗，無論是正面的還是反面的，只要我們能認真總結，都能對制定新的標準化法提供有益的借鑒；

我國的標準化不僅已經同國際組織接軌，而且同諸多國家廣泛接觸、多邊合作，吸取他們的成功經驗，可以使我們少走彎路，降低失敗的風險。

新的標準化法必能把全社會方方面面的力量組織起來，實現跨企業、跨專業、跨行業、跨部門的協同，用中國人的智慧和現代標準化的協同功能去實現我們的一個個夢想。我們有理由期待這樣一部新生的標準化法。

（作者：中國標準化協會常務副理事長、上海市質量和標準化研究院首席標準化顧問）