土地承包政策的重大突破

武愛玲

2014年1月19日中央一號文件 《關于全面深化農村改革 加快推進農業現代化的若干意見》下發，這是全面貫徹十八屆三中全會精神，全面深化農村改革的指導性文件，也是對當前和今后一個時期農村改革的全面部署。該“意見”第4部分第17條就完善農村土地承包政策提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。 這是改革開放三十五年來，農村土地制度中“三權”分離首次被正式提到農村土地制度改革層面。依法進行“三權”分離，是新時期新情況下生產力和生產關系調整的必需，也是保障農民合法權益的當務之急?！叭龣唷狈蛛x的管理模式，是我國農村土地制度改革在理論上的創新和實踐上的突破，這種創新和突破將再次迎來農村生產力的又一輪大釋放。

一、落實土地所有權

土地制度是我國基本核心制度，土地所有權是土地制度的核心，它決定了土地的歸屬問題，是國家實施政權管理的主體內容之一。我國土地所有權在國家建設的不同時期也經歷了歸屬主體的變化。解放初期，我國頒布實施了第一部《中華人民共和國土地改革法》（1950年），土改運動把延續幾千年的封建地主土地所有制改變為農民土地所有制，農民成為土地的所有者和經營者。土改運動使我國農村土地制度發生了根本性變革，農村生產力得到了極大的解放。

1953年我國進入了社會主義改造期，土地制度成為農村社會主義改造的主要內容，在經歷了互助組、初級合作社后，1956年底全國農村基本實現了高級合作社，此時土地及其它生產資料完全實現了集體所有制——農業合作社集體所有。合作社統一經營取代了農民自有土地、自我經營為特征的小農經濟。農村土地集體所有制的確立標志著我國農村社會主義改造的基本完成。

1962年《農村人民公社工作條例》頒布，農村土地所有權和經營權完全歸人民公社（生產隊是人民公社的基本單位）所有，人民公社對土地進行統一規劃、統一生產、統一管理。這一土地制度體現了鮮明的計劃經濟體制特征。

1978年農村經濟體制改革全面展開，1979年9月中共中央《關于加快農業發展若干問題的決定》從新的視角對農民自營副業和農村集貿市場給予了肯定。1980年9月中央《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中第一次正式宣布“包產到戶”可以作為一種體例外的體制形式存在，這一決定拉開了農村全面土地改革的序幕。1981年底全國各地農村實行的各種農業生產責任制形成，從此我國農村土地制度打破了土地“所有權”與“經營權”二者高度統一的模式，二者分離，農村土地歸集體所有，農民有承包經營權?！八袡唷迸c“承包經營權”二權分離管理模式的確立，使農村生產力出現了歷史上第二次大的釋放，農民的生活也隨之發生了翻天覆地的變化。

農地集體所有制不僅是公有制的重要組成部分，也是我國農村社會治理機制的基礎，是土地承包權的基礎和本位，是我國農村經濟的根本制度。落實農村土地所有權不變，也是堅持農村基本經濟制度不變的體現。土地作為一種不可再生資源，關系到國計民生，保護土地資源是政府管理的一項重要職能，這不僅是簡單的經濟問題，更是重要的政治問題。2014年中央一號文件在完善土地承包政策中再次強調了落實土地所有權，其實質在于強調農村土地資源歸集體所有的屬性，強調政府對土地資源的保護和宏觀管理，這是深化農村土地制度改革的底線，無論改革走到哪一步，土地制度中的底線是不能突破的，這一點是毫無疑問的。

二、穩定土地承包權

土地承包權是我國土地制度改革中，在農村集體擁有所有權的前提下出現的由農民對部分土地進行承包經營的一種權利，也是我國農村的一項基本經營制度。1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》對農村土地家庭承包第一次給以正面肯定。1983年中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》強調了土地家庭承包與過去的私有經濟有著本質的區別，充分肯定了承包經營是中國人民的偉大創造，是中國特色社會主義在農村的探索實踐，并把家庭承包經營確立為農村基本經營制度。1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》再次把穩定和完善責任制作為農村工作的重點，明確提出延長土地承包期：“一般應在十五年以上，生產周期長的和開發性的項目承包期應當更長一些”。2003年3月《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，該法第20條指出“耕地的承包期為三十年”，并提出“國家依法保護農村土地承包關系長期穩定”，這使得農民對土地的長期經營在法律保障下有了更多、更大的投入，這對農村經濟的穩定發展是極為有利的。土地家庭承包經營制是黨的農村政策基石，夯實這一基石，鞏固家庭經營在農業中的基礎性地位，對維護好實現好農民的各項權益，維護農村社會的安定具有重要的社會意義和政治意義。要建設美好鄉村，實現農村小康社會，實現中國夢需要農業發展、需要社會穩定，需要人心穩定，這些穩定很大程度上來自于政策的穩定。穩定土地承包關系長久不變，可以穩定人心，保證農民對農業投入的積極性，維護國家的糧食安全，保證社會穩定。這是一項利國利民的戰略性決策，也是我國土地管理趨于法制化的具體體現。2013年中央一號文件中就穩定農村土地承包關系再次提出：“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度?！卑逊€定土地承包關系提到了法制上來。2014年中央一號文件也再次強調穩定承包關系并保持長久不變，也正是基于以上的管理理念所作出的決定。所以穩定承包權就是穩定黨在農村的政策，穩定農民積極生產的心、穩定農業生產、穩定農村社會安定。穩定無小事，必須從政治高度看待這一問題。

三、放活經營權

農村土地經營權是農戶在土地承包經營前提下，依法對集體所有土地承包后，享有經營、使用和收益的權利。 2003年頒布實施的《中華人民共和國土地法》中提出：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。民間的土地流轉逐步合法化，多形式的土地流轉現象在農村出現，土地“承包權”與“經營權”開始了悄然分離。這是實現土地“所有權”與“承包經營權”兩權第一次分離后，“承包經營權”的二次分離，放活土地經營權在實踐中得到大膽的探索。2005年農業部頒布實施了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，推動了土地流轉的規范化操作，使放活的經營權在法規的層面上有序進行，體現了政府對土地管理步入法制化軌道。2008年農業部下發了《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》，再次體現了政府對放活經營權的管理和服務的雙向職能。雙向職能的體現，使土地經營權的流轉出現了量變，土地規模化流轉的現象在社會上產生。2009年中央一號文件中提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場……”。土地經營權放活的力度加大，體現了更多的市場化元素。2013年中央一號文件中就穩定農村土地承包關系提出：“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。此文件明確了土地經營權流轉的原則及流轉的對象，使經營權流轉向發展適度規模經營方面側重。2014年中央一號文件再次提出“放活經營權”，明確地把土地經營權從土地承包經營權中分離出來，強調的是放活即放開和搞活。這是黨在農村的政策在新形勢下的適時調整和完善，是我國土地制度管理的又一創新。放活經營權既能保護農民合法的承包權利益，增加承包人收入，又能維護經營者的利益；既能夠有效解決穩定土地承包權和發展現代農業之間的矛盾，使土地資源得以優化配置，又能為構建新型農業經營體系，發展規模經濟創造前提條件。放活經營權是全面深化土地制度改革，實現農村經濟發展方式轉變的具體實踐，也是我國新時期土地管理模式的理論創新。

總之，理順農村土地的“三權”關系，堅持所有權，穩定承包權，放活經營權，實施“三權”分離管理模式，是完善農村土地承包政策，進行發展方式轉變的探索。這種探索是農村改革理論上的創新，也是實踐上的又一突破。

（文章來源：理論網 作者系中共洛陽市委黨校副教授）