日韓農地規模經營的發展及其對中國的啟示

馮獻　崔凱

日韓兩國是東亞地區農業現代化的代表。在轉變農業經營方式上，尤其是農地經營規模的選擇路徑上，日韓兩國通過以小規模農戶為主要經營主體開展的土地適度規模經營，在農業發展上取得了較大成就。

一、日本農地規模經營發展現狀

日本戰后農業經歷了50多年的發展，在農業自然資源并不豐富，農業生產規模較小的基礎上發展農業適度規模經營，走出一條極富開創性的現代農業道路，現代農業水平在世界上處于前列。

20世紀60年代，日本開始進入以重工業為主導的經濟起飛階段。由于城市化和工業化的發展占用了大量的耕地，造成農戶經營規模進一步縮小。受自然資源、地貌、農業政策、農業技術特長等影響，日本農戶經營規模與美國等國不能類比。日本政府認為，要提高農民收入和農業勞動生產率，需要采取強有力的政策措施，推進農業規模化的進程。一項調查表明，靠擴大規模來壓縮成本是有限度的，大體上10hm2左右規模的效果最好，超過這一規模就難以起到降低成本的作用，其主要原因是經營的土地過于分散。20世紀初，日本農戶的平均經營規模為1 hm2，70年代擴大到1.1 hm2，80年代以來僅擴大到1.2hm2，1991年為1.4 hm2，但近年來戶均規模在一定程度上有所擴大，2011年，日本銷售農戶戶均經營耕地面積為2.02 hm2，比2008年增長了8%，其中北海道為22 hm2，都府縣為1.46 hm2；在銷售農戶中，主業農戶戶均規模5.05 hm2，比2008年增長了4%。

日本耕地少，土地資源貧瘠，從事農業生產不具比較優勢。日本的農戶中，專業農戶只占不到30%，其余70%多為兼業農戶。在兼業農戶中，以農業收入為主要生活來源的“第一兼業農戶”僅占不到20%，以非農收人為主的“第二兼業農戶”占多數，達70%。為了推進農地適度規模經營，日本農林水產省于1992年頒布了《新政策》，核心內容是通過農地的流動使土地集中和擴大規模，同時強調農業法人化，對新興的法人農業經營體，認定其是與家庭經營相區別，與家庭分離的經營單位。該政策使經營3 hm2以上的農戶不斷增加，2010年，20 hm2以上的農戶的耕地面積合計1188千hm2，占32%，比2005年增加了23.24%，耕地向較大農戶集中的趨勢也日益明顯，骨干農戶的旱地規模和以銷售為目的的協業（合作）經營體的水田規模都有顯著擴大。隨著日本政府各項政策的扶持和引導，以法人化為特征的經濟組織正在成長為農業規模經濟主體，農業規?；?、專業化成效日趨顯著。從2000年至2012年2月，各種類型生產經濟合作組織從9961個發展到14736個，其中，經營20 hm2以上的農業合作組織占52.5%，日本全國的農業合作組織的農地面積共49.9萬hm2，每個農業合作組織平均33.9 hm2。據農林水產省在2005年公布的《農業結構展望》，到2015年，在210萬～250萬農戶中，33萬～37萬規模化的家庭經營和2萬～4萬生產合作組織將成為日本農地規模經營的主體。

二、韓國：小規模適度經營模式

20世紀70年代以來，韓國基本完成了工業化的轉變，農田分散占有同國民經濟發展矛盾日趨尖銳，也同推進現代農業相矛盾，在通過集中地權的辦法迅速擴大農地經營規模的努力難以奏效之后，韓國政府圍繞農地所有權制度和農地經營管理制度進行了一系列的改革，特別是扶持發展協同作業與合作經營，有效地推進了農地規模經營。

韓國農業屬于小農體制下的家庭農業。據統計，1992年農業人口為570.7萬人，農戶164萬人。耕地面積207萬hm2，平均每個農戶1.26 hm2。其中，約80%的農戶的經營規模在1.5 hm2以下。雖然在近三年來，韓國農戶經營規模在3 hm2以上的戶數有所擴大，但0.5 hm2以下的戶數也在增加，從整體來看，韓國農業經營仍以小規模經營為主，其中，2011年1.0 hm2以下的農戶仍占多數，為65.3%，3hm2以上的農戶僅占8.3%。

韓國的一般農場為綜合農場，只有少數專業農場。2002年韓國農林部提出有關《土地法》修正案，通過吸引非農部門的投資等措施，廢除農田擁有上限制度，促進農場規模的擴大，增強在貿易自由化和WTO協定下韓國農業的國際競爭力。通過近幾年的努力，韓國農場規模有所提高，從1995年農場規模1.31 hm2提高到2011年的1.46 hm2（見表3）。大部分農場由私人經營，1990年私人經營農場達到90%左右，租賃給別人經營的農場數量也在增加。租賃農田經過注冊后可獲得合法經營的權利，農場為了突破3 hm2的限制，幾家農戶聯合耕種的形式越來越普遍。

三、國外推進農地規模經營的主要做法

農地規模經營及其模式的選擇需要因地制宜，統籌規劃。從日韓兩國的農地規模經營的發展道路和經驗來看，為了促使本國農業的適度規模經營，他們都制定了相應的政策，采取了有力的措施，并取得了顯著的成效。

（1）出臺相關政策和立法

日韓政府善于借助于法律的強制力量，推動農地規模經營的發展。為改變日本農業小規模的經營狀況，幾十年間日本政府不斷出臺相關法律措施。1961年，政府出臺《農業基本法》，1962年修改《農地法》。1967年，農林水產省做出“結構政策的基本方針”的決議。1970年，政府對《農地法》做進一步的修改。1980年，制定了《農用地利用促進法》，主要促進了以農用地為目的的土地所有權轉讓和使用權的設立或轉出，促進農用地合理利用。到1984年，日本戶均耕地面積擴大至1.2 hm2。20世紀70年代末，韓國廢除土地最高限制和對租賃的限制。1994年制定的《農地基本法規》取消了對農場獲得、出售、租賃農地的限制。同時，允許建立農業法人，放寬了土地買賣與租賃限制，鼓勵土地集中和規?；洜I。2002年韓國農林部提出了有關《土地法》的修正案，通過吸引非農部門的投資等措施，廢除農田擁有上限制度，促進農場規模的擴大。

（2）穩步實施各項補貼措施

農業規模經營的前提是土地流轉，實現農地資源的集中。但是，由于部分國家土地所有權制度不完善和對于底層農民的社會保障功能，阻礙了土地的自由流動。為此，日韓政府在財政和稅收上采取相關措施給予適當補貼，推動農民自愿流轉土地。在日本，農民年金基金制度規定60-64歲的農民轉讓出土地，可得轉讓年金。為推動農地流轉，韓國政府于1997年制定了“農民退休支付計劃”，采用258韓元/m2（相當于2580美/hm2）的補貼方式，鼓勵年齡超過65歲以上的農民將土地流轉給專業農民，這一政策使得每個農民獲得的最大補貼金額為1500萬韓元；到2006年，這些退休農民每年則可得到大約每hm2290萬韓元（大約3000美金）的退休金，連續發放8年。韓國還對稻農直補、旱田直補、穩定收入直補（以農業收入占農戶收入的1/2，稻米外收入占農業收入1/2的農民為對象）、環境友好型農業直補、景觀維護直補、引退轉讓直補（實施10年）等。

（3）努力實現農業機械化

機械化替代人工化，擴大單位土地經營面積，是農業經營規模擴大的直接表現。日本在政府的支持下，在起初1955-1965年間，日本農業從小型翻土機、耕耘機等小型機械的普及開始，逐步建立了以中小型拖拉機、小型干燥機、動力收割機為中心的中小型機械化技術體系，在此基礎上根據農業生產小規模的特點，加強生物化學技術研發和化肥、良種等投入，提高土地產出率。到70年代前期，日本的農業基本實現了機械化。

（4）扶持和發展合作經濟組織

日韓政府在實現農業組織化、規模化的方式上，通過合作經營的形式促進農業規模經營取得顯著成效。對于大農場來說，農村合作組織可以在有限的土地上，使農場得到完備的產前、產中、產后服務，實際上增加了土地的有效供給，擴大了經營規模。在日本，農協負責代表政府向農民發放貸款、補貼，把政府的農業生產計劃、信息傳遞給農民，還負責從事產品購銷、進行農業技術和經營管理的指導，幫助農戶購置、利用大型機器和其它生產設備等等。韓國農協類似于分級網絡型經濟組織，其功能滲透于社會經濟的各個方面，從收購農產品，供應農業生產資料，到成立銀行發放農業信貸，農民教育培訓等，在一定程度上克服了土地規模小的局限性，極大促進了韓國農業的現代化進程。

（5）開辟農地規模經營新途徑

對于像日韓這些土地資源不足的國家來說，通過大規模土地集中而實現農地規模經營的困難很大。兩國為發展農業的適度規模經營，開辟了新的途徑。日本過大力倡導共同經營和委托經營，對于擁有一定土地規模、具有較強的生產手段和經營能力的上層農戶，讓其從機械作業受托開始，積累資金和經營管理經驗，逐步發展為大規模借地方式達到經營規模的擴大，并雇傭勞動力從事農產品商品生產的企業化經營。其中部分采取公司形式，部分則采取協業經營形式，目前這種作業受托形式有不斷擴大的趨勢。韓國除協助貸款及提供補助外，還通過集團經營，由少數農戶組成營農集團，共同承租、作業受托和共同利用，并允許農業企業法人、農業科研機構、農業合作社、農會等組織承租耕地，達到規模經營的目的，促進提高土地集約化和農地規模效益。

四、國外農地規模經營對中國的啟示

探索具有中國特色的農地規模經營道路，在對以上發達國家的農地規模經營進行總結和歸納后，我們得到以下幾個方面啟示：

第一，集約化經營是農業現代化的必然趨勢，日韓的農業發展大都經歷了從粗放到集約的發展過程?，F代農業的發展方向是集約化，而規模經營是實現集約化的必要手段。中國人均耕地資源稀缺，土地經營過于分散，農業生產條件與日本十分相似，農業不能靠大規模集中的土地經營來實現；但又由于幅員遼闊，各地區的情況差異很大，農業發展模式上存在經營規模大小的取舍，因此農業發展的模式與日本、韓國也不盡相同。需要在借鑒國外經驗的基礎上，走有中國特色的農業集約化經營之路。

第二，農業規?；洜I要適度才能實現農業集約化。實行規?；洜I只有適度，才能彌補資源不足，因地制宜、發揮稟賦優勢，提高土地利用效率，不斷改善生產結構，破解農業發展的束縛和矛盾，實現農業生產的質量與效益并重。

第三，現階段中國部分地區已具備實行農地規模經營的部分條件。首先，城市化的快速推進，農業勞動力大量轉移，為農業規?；洜I提供了現實基礎；其次，各級政府加快出臺相關政策，促進土地流轉，進一步促進了土地的集中和專業化；再次，近幾年來，中央和地方各級政府相繼出臺各項扶持政策推動現代農業發展，有力保障了農業規?；洜I水平的不斷提高。中國處于傳統農業向現代農業的過渡時期，隨著農業規模化、集約化經營水平的不斷提高，為實現規?；洜I提供了新的契機。

第四，規?；洜I是農業產業化和市場化的必然要求。農業的規?；洜I要求在同一經營對象和范圍內投入更多、更集約的資金技術力量，并建立強大的基礎設施，進一步擴大經營規模和經營空間。以此可以延伸農業產業鏈條，加快建立直接連接市場的產、加、銷一體化機制，促進農戶間的聯合，有效破解農民單家獨戶小生產與大市場的矛盾，實現農業發展的產業化和市場化。

第五，實行規模化經營是轉變農業增長方式和提高農業經濟效益的需要。轉變農業增長方式要求資源配置方式的改善，以及與改善資源配置方式和擴大生產可能性邊界的客觀要求相適應的誘導制度的重新安排。通過實行規模經營，以經營要素質量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素組合方式的調整等為條件，可以促成這種轉變，并以此增進效益。

第六，規?；洜I是實現農業可持續發展的必由之路。實行規模化經營，由粗放型、掠奪式經營逐步走向集約化、科學化經營的發展過程，是可持續發展戰略的一個重要組成部分。實施農業適度規模經營，加快土地流轉，有助于改善土壤結構，提高土地利用率，節約水資源，一方面起到保護農業生態環境的作用；同時也提高了農業生產的規模效益，利于農業協調可持續發展。

來源《亞太經濟》