項目融資租賃與政府投資項目業主虛位研究

夏立明　鄭君君

摘要：通過項目融資租賃模式，政府讓渡產權給出租人完成項目建設，既可以確立出租人為獨立于政府之外的項目業主地位，又可以滿足政府擁有項目使用權服務社會公眾的需求，實現業主“實位”。期望這一設計能為政府投資項目建設管理模式研究提供參考。

關鍵詞：政府投資項目；業主虛位；產權；項目融資租賃；主體職責

中圖分類號：F2721 文獻標識碼：B

收稿日期：2013-09-12

作者簡介：夏立明（1960-），男，天津人，天津理工大學管理學院教授，研究方向：工程項目管理、供應鏈金融；鄭君君（1988-），女，河北保定人，天津理工大學管理學院研究生，研究方向：工程項目管理。

一、引言

在政府投資項目中，政府作為項目的決策、投資、建設管理主體，擔負著業主職責。由于政府集項目的“投資、建設、監管、使用”于一身，不但面臨著巨大的財政壓力，而且在工程指揮部型（臨時一次性業主）、基建處型、和專門機構型（事業單位）這些典型模式中，政府不具備專業的項目建設管理能力，直接委托行政代理部門負責項目的建設，導致投資失控，并且由于各主體的職責劃分不明確，推諉責任和腐敗的現象頻頻發生。

隨著《國務院關于投資體制改革的決定》的貫徹實施，代建制改善了政府“四位一體”的局面，但由于我國法律不承認代建單位的業主地位，其也不具備真正的業主權利。由于明確業主主體地位是有效管理政府投資項目建設的前提，而政府雖然作為業主進行項目的投資，但是因其自身職能的特殊性無法直接管理項目，現行體制下通過委托一方代理其履行業主職責。然而由于政府投資項目公有制特征的約束和政府對代理方授權的種種制度限制，委托代理的激勵問題得不到有效解決，并且即使代理方盡職盡責，也無法擁有法律承認的業主地位，由此導致的業主虛位是政府投資項目管理亟待解決的關鍵問題。

二、文獻回顧

目前我國對于政府投資項目業主的主體職能的研究主要集中在建設管理模式的問題，單純談政府在項目中主體地位的文獻比較少。陶寅生（2008）在分析發達經濟體政府投資工程管理體制的基礎上，提出我國可以借鑒的管理方式，力求集中化、專業化、市場化的管理。劉芳（2011）受新加坡政府投資工程管理模式變遷的啟示，提出完善我國政府投資項目管理模式，包括使政府從以往的項目的直接生產者、提供者向促進者、合作者、管理者和監督者的角色轉變。

而在政府投資項目建設模式的研究中，大多數集中于代建制模式，很少有文獻針對性提出業主虛位這一問題。尹貽林、嚴玲（2003）政府投資項目組織管理和監管的運行機制方面探討了我國實施的代建制模式，指出為避免代建制的運行中出現效率低下、權責不明的問題，要建立政府投資項目良好的監督體系。嚴玲、趙黎明（2005）分析了政府和代理人之間的委托代理關系，指出這種業主行政代理模式無法解決代理人的激勵問題和代理人對建設方的監督，從而指出實施代建制模式的市場潛力。陳關聚、張鵬（2010）從實施代建制的必要性入手，提出基于EPC的政府委托三級代理模型，提倡通過政策建立監督激勵機制以完善代建制。李軍、崔淼、劉江（2007）基于分權理論和授權理論分析了代建制的兩種模式，比較了兩者的優缺點。

對于利用產權理論來分析政府投資項目的研究更加匱乏。學者多注重國有產權的分配和企業的產權結構分析。葉波、劉澄（2005）從約束與激勵制度設計的角度問責了國有產權代表。丁友剛（2011）圍繞國有企業的產生、發展和問題，回顧了政府控制產權激勵不足和政府過度干預兩個問題的思想演進及民營化和部分民營化的政策演進。

委托代理在政府投資項目建設模式的研究中占有舉足輕重的地位，而如何解決業主虛位這一關鍵問題，深入的研究比較匱乏，沒有方向上的指導與路徑的創新。基于此，本文從產權理論出發，分析產生業主虛位問題的根源，并探尋政府產權的改革途徑，分析項目融資租賃方式在理論和實踐上的可行性，促進政府投資項目建設主體職能真正落實到位，實現政府投資項目業主的專業化管理，并為政府投資項目的建設模式研究提供新思路。

三、基于產權理論的業主虛位分析

德姆塞茨（H. Demsetz，1967）對產權的定義是：“所謂產權，意指使自己或他人受益或受損的權利”；“產權是一種社會工具，其重要性在于事實上它能幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預期”；“產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵”。這個定義在西方被廣泛引用，他從產權功能的角度對產權做出了解釋，強調產權可以用來協調人們的社會關系。菲呂博騰、配杰威齊（2003）總結了各位產權經濟學家的理論，認為“產權不是人與物的關系，而是由于物的存在和使用而引起的人們之間的一些被人認可的行為關系，社會上盛行的產權制度便可描述為界定每個人在稀缺資源利用方面的地位的一種經濟關系”。他的解釋更接近產權的本質。

雖然經典文獻對“產權”的理解存在不同側重，但對產權的本質屬性的界定是相同的，即在市場經濟的條件下，產權是以財產所有權為核心的一組權利的有機結合體，是所有權的動態表現，強調由物的存在而引發的人與人之間的行為關系，體現的是經濟利益的權利（Grandori，Anna，2005）。這組權力束的核心是所有權，法學領域對所有權的定義是指所有人對自己財物享有的占有、使用、收益和處分的權利。這些以所有權為根本的權利都是產權關系的范疇，所有權決定著占有權、使用權、收益權和處分權。不容忽視的是，產權關系的性質由產權主體的狀況決定。

從產權制度來看，經濟主體在財產歸屬、使用、運作及其控制方面做出的制度安排及機制規定著財產所有者、建設者、經營者在一定條件下的地位、相互關系及各自的作用。所以政府投資項目的產權決定了誰是主體，誰是項目真正的業主身份。業主對項目具有占有、使用、處分和收益的權利，并且對項目負責（Ole Jonny Klakegg，2010）。

政府工程項目投資屬于政府采購的范疇，按盈利能力劃分，政府投資項目分為經營性項目和非經營性項目，其核心目的都在于提供公共物品供公眾使用。公共物品和私有物品的不同之處在于它的非排他性和非競爭性，公眾作為理性經濟人都想搭便車享受產品成果。因此產生了有關政府投資項目的委托代理關系，委托方是公眾，即納稅人，代理方是政府。由于政府投資項目的非排他性和非競爭性會造成市場機制的失靈，而公眾又享有公共物品和公共服務的權利，所以只能由政府投資建設項目為納稅人提供項目成果供其使用。這是從委托代理角度的解釋即納稅人通過繳納稅款委托政府進行工程項目的投資。公眾對公共物品的需求越強烈，所支付的交易成本就越大，而公眾又不可能行使退出權，這時政府代表公眾擁有產權就成為一種必然。所以，這一層委托代理關系賦予了政府對項目產權的把握，是項目的真正業主，負責項目的投資與建設管理，作為最直接的主體擁有項目的剩余控制權并且掌握著獲得與之對應收益的剩余索取權。

當政府因其自身職能特點往往不能行使業主職責的時候，就產生了第二層委托代理關系。從之前的行政代理模式逐漸向市場代理模式的轉變雖然克服了行政代理模式中政府“四位一體”的弊端，但是市場代理模式依然無法解決業主虛位的問題。政府把項目委托給代建單位建設完成，表面上代建單位的出現使政府投資項目擁有了專業的管理主體，幫助政府從直接建設管理的位置上抽離出來，只從事監督、指導工作，但在實際操作中，代建單位雖享有項目的控制權，由于政府和代建單位的權、責、利不明確，根本無法形成良好的監督、激勵機制。

政府在市場通過采購方式選取代建單位，代表政府行使業主職能和項目管理職能，這層委托代理關系僅僅依靠合同來約束，實質是一種契約關系。由于代建單位不擁有項目的產權，只掌握部分剩余索取權甚至是不掌握，產權的激勵功能起不到任何作用，反而是委托代理產生的道德風險刺激了代理人謀求私利的欲望，因而出現資源配置效率低、管理積極性差、以犧牲業主利益實現自身利益的問題。再加上代建單位的主體地位不受法律認可，很容易形成項目建設管理主體雖存在但不發揮主體作用，以及代建單位雖發揮管理職能但因沒有主體地位從而積極性不高的矛盾。

產權的明晰化是約束經濟主體責、權、利劃分的基礎。擁有項目產權的業主才可以從自身利益最大化的角度出發實現資源的有效配置，獲得項目建設的優質成果。那么政府在尋求代理方進行項目建設管理時，既然想通過給予其一定的剩余索取權實現激勵，就應該徹底“放權”。類似于特許經營期內項目產權歸投資方的BOT模式，如果存在一種方式可以通過轉移項目的產權使獨立于政府之外的主體從根本上擁有業主身份，自己投資建設、控制項目，還能確保政府對項目的監管與使用實現為公眾提供服務的目的，可謂一舉兩得。

四、項目融資租賃的引入與研究

項目融資租賃是融資租賃發展到一定階段的產物。融資租賃20世紀80年代引進中國，已經引起了金融業的重視，從有利于行業長遠發展角度來講，融資租賃公司應該積極探索，擴展業務范圍，打破當前業務種類單一、功能短缺的瓶頸。而項目融資租賃正是一種以項目為租賃物的新興模式，具有市場發展潛力。在以“融物”為標志的常規融資租賃方式的基礎上，租賃對象如果不僅僅局限于設備類固定資產，擴展到新建項目的范疇，再結合項目融資的特點，則產生了一種新的融資租賃模式——項目融資租賃。項目融資租賃是以項目本身為融資對象且租賃載體，通過建成項目的資產或預期收益為保證的一種無追索權或有限追索權的融資租賃模式。就其融資對象來說，它屬于項目融資的范疇，而建成后的項目又會作為租賃對象按融資租賃的方式運作。

2012年9月17日由國務院審批，人民銀行會同銀監會、證監會、保監會、外匯局共同編制的《金融業發展和改革“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）正式發布，《規劃》闡明了國家在“十二五”時期推動金融業改革發展的指導思想、主要目標和政策導向。其中政策著力點包括促進金融創新，鼓勵和加強金融組織、產品和服務模式創新。融資租賃業作為結合了金融和貿易的服務產業，正處于快速發展的階段，租賃市場未來的成長空間和潛力巨大。由于融資方式比較單一，業務范圍比較局限，政府也在積極制定行業政策助力融資租賃業的發展，鼓勵業務創新，這充分說明我國對融資租賃業的重視，為融資租賃的發展創造了良好的政策環境。而項目融資租賃作為新興模式，是融資租賃業的創新體現，市場前景廣闊，但應用還處于起步階段。

目前我國學者對于常規融資租賃的研究比較多，目的是突出其融資功能、厘清融資租賃合同關系。而關于項目融資租賃的研究還比較少，僅集中于對其概念、特征的闡述和適用性問題上。陳棟才、侯玉玲、黃文杰（2007）從概念出發，比較了項目融資租賃和BOT的區別，得出適用于項目融資租賃模式的項目特征。黃文杰、劉娜、馮新紅（2008）通過對比其他幾種融資模式分析出項目融資租賃因其具有將產權和經營權分離的特性，從而最適合應用于電網建設項目。項目融資租賃的研究，現階段其應用范圍還比較局限，具有進一步深入研究的價值。

五、項目融資租賃的產權特點與政府項目業主主體的實現

項目融資租賃與常規融資租賃同樣具有租賃物的所有權和經營權分離的特性。通常所說的常規融資租賃中的所有權屬于財產所有權的范疇，是一種法學概念，包括財產的占有、使用、收益和處分的權利。對于租賃物是工程項目的項目融資租賃來說，所有權和產權是等價概念，項目的占有、使用、收益和處分的權利是產權的一組權利束。這也體現出產權的本質屬性，即擁有、保護、享有收益或交易某種資產過程中的權利或權利關系。通過對這組權利束的安排來達到項目剩余索取權與剩余控制權盡可能地對應。在這種意義上，項目融資租賃的功能在于獨特的產權配置方式，即實現項目所有權與經營權的分離。出租人享有租賃物的所有權，在其產權分配時，把項目的使用權或者是經營權讓渡給有使用意愿的承租人，這樣承租人在租賃期內通過支付租金而獲得對租賃物的占有、使用和收益的權力，而出租人保留著對項目的處分權（張旭東等，2003）。從承租人角度來看，承租人是項目的發起人，出于融資的考慮，依靠出租人的資金實力投資建設項目，這同時符合“誰投資、誰所有、誰受益”的原則。承租人并不僅是委托出租人代理建設和管理項目，而且還讓渡了所有的剩余索取權給出租人，在明晰的產權關系下，意味著出租人可得到的相應利益是什么，獲取相應利益的條件是什么，以及他有權做什么，這也就是所說的產權激勵。出租人要為其承擔的全部風險負責，同時他的行為有了利益激勵，就能充分調動自己的主體積極性，為了達到預期的收益，追求行為的數量、質量與其收益相一致的目標，高效優質交付項目成果供承租人使用。

鑒于上述特征，如果政府作為承租人，政府投資項目作為租賃物，政府不一定要掌握著項目產權，可以尋求融資租賃公司作為出租人，通過讓渡項目產權使出租人以業主身份進行項目的投資與建設，直接管理項目并享有剩余索取權。這種方式可以理解為政府更加注重對公眾使用權的提供與保障，但并不排除最終獲得項目所有權的可能。這樣一來，出租人成為項目的真正法人，在產權激勵和自身利益最大化的驅使下，確保項目的建設達到最優效果，待項目建成租賃給政府使用或經營。政府也達到了把建設成果提供給社會，服務于公眾的目的。因為出租人所關心的是通過融資租賃合同的約束，要求承租人按合同規定交納租金，從而取得融資利益。而政府采取項目融資租賃的目的在于通過租賃取得對租賃標的物的使用權，以及租賃期滿后對租賃物獲得留購、續租、退還的選擇權。政府完全可以利用期滿后的優先購買權實現對公共設施的最終產權。因此，引入項目融資租賃既能使出租人行使業主職能來實現項目業主的實位，也回避了政府對代理方授權等體制、制度方面的約束限制。

六、政府投資項目融資租賃模式的主體關系與主體職責

項目融資租賃的特點決定了其參與主體眾多，業主和其他主體的關系，尤其是和政府的關系，是需要進一步探討的問題。這些主體之間的關系實質上是一種契約關系，要在融資租賃合同和建筑工程合同的架構下來確立。

一般融資租賃合同的約束限定于承租人、出租人和供應商之間，承租人與出租人簽訂租賃合同，出租人和供應商簽訂買賣合同；而項目融資租賃涉及的主體除了承租人、出租人和供應商，還包括承包商、監理方、設計方等。前者和后者所說的“供應商”含義不同，有廣義和狹義之分。前者中，租賃物由出租人向供應商購買后供承租人使用，供應商就是單純的提供貨物或設備等。而對于后者，租賃物是新建項目，租賃物的形成過程是由出租人和承包商之間依靠建設工程合同的約束實現的，所以承包商界定為廣義的供應商，主要職能是提供建好的工程項目給承租人使用。而在項目建設過程中，向承包商或出租人提供設備、材料的供貨商才是狹義的供應商，與前者中的供應商的職能相同。因此，在項目融資租賃模式中，供應商還包括承包商。

鑒于項目融資租賃參與主體眾多，厘清各個主體之間的合同關系是必要的。首先，明確項目融資租賃主體、項目管理主體和政府投資項目主體三個視角；其次，橫向梳理各角度下的主體方；最后，縱向分析每個層面上的主體之間的合同關系，構建出主體關系圖，如圖1所示。出租人作為業主處在核心位置，成為聯系政府、承包單位、供貨單位和監理單位的紐帶，使之成為一個整體。

承租人——政府作為項目發起人，以項目本身的資產或效益為保證，與出租人——融資租賃公司簽訂融資租賃合同。合同中明確出租人作為業主方，擁有項目的產權，根據承租人的要求負責項目的投資與建設。在項目建設過程中，出租人依照承租人的意愿與供貨商簽訂買賣合同，供貨商作為出賣人負責設備、材料等的供應。同時，出租人對承包商、監理方等項目相關主體的選擇也需在承租人同意的基礎上進行相應合同的簽訂。這些合同的具體操作與建筑工程合同一致，按照一般項目管理的方式進行。可見，使政府實現“放權”，成為項目的發起人和監督者的關鍵在于合同關系的約束。

在明確了政府投資項目五個主體間的關系后，與其他建設模式一樣，實現主體間的權利與義務則需要依靠合同的約束對各方職責進行界定，因此出租人以業主身份聯系起承租人、承包商、供貨商和監理方的過程也就是業主“實位”的過程。

（一）各主體在操作過程中的基本職責

在融資租賃合同和建設工程合同的范圍內，結合項目建設本身的特點，以下從政府投資項目的決策、前期準備、建設、竣工和租賃階段進行各主體的職責界定。

1.決策階段。政府根據社會發展要求和公眾的需求提出投資項目的建設意愿，明確項目的建設內容、建設標準、具體使用功能要求、專業技術要求等基本情況，編制項目建議書。

2.前期準備階段。政府選擇有能力的融資租賃公司對其提出項目融資和租賃意向，說明項目的建設要求和標準，移交建設用地使用權，賦予出租人擁有土地使用權和進行項目建設的權利，奠定出租人業主地位的基礎。

雙方做好以項目融資租賃方式投資、建設、租賃項目的詳細策劃。出租人明確項目投資建設的價值并相信政府的租金支付能力，在此基礎上，雙方商議協定項目成果的交付標準和交付期限以及租賃期限、租金的償還方式，明確在項目建設和租賃期間的權責問題，對于租賃期滿后的項目歸屬達成共識，簽訂融資租賃合同。則出租人作為項目的投資、建設主體，在項目施工準備階段主要職責如下：（1）利用自有資金和本身融資優勢落實項目資金；（2）辦理項目建設所需的各種行政審批手續；（3）組織編制可行性研究報告；（4）進行現場勘察，并在滿足政府項目要求的基礎上進行項目的初步設計，提供設計圖紙；（5）招標方式選擇承包商，與其簽訂承包合同；（6）選擇監理方，與其簽訂監理合同；（7）提供建設場地。

3.建設階段。項目由出租人進行投資、建設與管理。這里的管理即項目管理，包括：總體控制項目的成本、進度質量和安全情況，協調承包商、監理方的關系，處理項目施工過程中出現的合同變更，做好信息管理工作等。其中，選擇供貨商簽訂采購合同后，要嚴格檢查供貨商提供的材料、設備等的質量，確保項目的建成后達到政府規定的技術標準和質量標準。政府在出租人交付項目之前是項目的監管者，配合項目的實施，檢查項目的實施情況，發現建設過程中偏離自己意愿的時候，應該及時和出租人溝通，協商處理辦法。承包商和監理方的工作和建設領域中各自的職責相同。

4.竣工階段。項目建設完成后，出租人組織政府、承包商、監理方和質量監督部門等相關單位進行竣工驗收。驗收合格的，承包商交付項目，出租人支付價款，驗收合格的日期作為租賃期的開始日期。驗收不合格的，出租人書面通知承包商進行修整，直至驗收合格。這期間由承包商原因造成延誤交付的責任由承包商承擔。

5.租賃階段。自承包商交付項目給承租人，承租人通知出租人收到標的物的時間起即進入租賃階段。此階段中，政府作為項目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對于經營性項目，政府依靠項目的經營獲得現金流量作為租金的來源；對于非經營性項目，租金來源于政府的財政收入旨在提供純公益性項目給公眾。租賃期滿，項目的歸屬問題依照雙方約定執行。由于政府投資項目的屬性，雙方應當在考慮租賃期滿時項目的殘值基礎上，約定產權轉移時的價格，辦理登記手續移交項目，從而使政府擁有項目的最終產權。

（二）各主體在操作過程中的風險職責

所謂風險職責，是各方針對自己可能遇到的重大風險而事先界定的職責，目的是使各方在關鍵問題上達成共識，規避風險，實現各方權利、義務的均衡。下面通過一些關鍵問題界定各方的風險職責。

1.承包商、監理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規定：“出租人根據承租人對出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”。可見，標的物——項目建設成品是必須依據政府的意愿進行設計、采購、施工，所以出租人對承包商、監理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進行相關合同的簽訂，避免了出租人在建設好項目后達不到政府的要求，無人租用的風險。

2.項目的交付問題。融資租賃合同中規定：“……出賣人應當按照約定向承租人交付標的物，承租人享有與受領標的物有關的買受人的權利”。由于承包商是廣義的供應商，所以出賣人即指承包商。那么依據合同，項目作為標的物經驗收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應負不履行的違約責任。政府享有直接購買者的權利，是實質上的買受人，有權驗收項目、提出索賠等。而對于出租人，這其實是降低了其風險，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔對出租人不履行的違約責任，相應的，出租人作為業主有義務促使承包商交付合格的項目。

3.項目的瑕疵擔保問題。融資租賃合同中規定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔責任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預選擇租賃物的除外。”如果政府在正常使用過程中，項目出現質量問題，出租人是要承擔責任的。雖然融資租賃合同對出租人有“瑕疵擔保免責特約”的條款，政府直接要求承包商承擔責任，但是由于項目作為租賃物本身的特殊性，項目的建設過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項目出現質量問題后，出租人的免責不成立，應當按照建設工程合同中的約定界定出租人和承包商的責任，從而確保政府利益的實現。

4.政府索賠權的行使問題。融資租賃合同中規定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務的，由承租人行使索賠的權利。承租人行使索賠權利的，出租人應當協助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標的物和交付的標的物有瑕疵，未按約定交付標的物前面已經解釋過，在此只針對標的物有瑕疵的情況。對于工程項目來說，如果項目出現質量問題等瑕疵，承包人的原因導致的此類問題同時損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協助作用的話，出租人的業主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環節涉及兩個直接參與主體，落實責任更加明確。對于政府方面的索賠權可以由三方協商而定，從而降低政府的風險。

5.政府的保管維修義務問題。融資租賃合同中規定：“承租人應當妥善保管、使用租賃物。”政府應當正常使用項目，杜絕超負荷使用損害項目壽命的行為，做到正常適用范圍內的保管、維修。對于非政府方面原因造成的問題，按項目保修期內的權責界定處理。

七、總結

基于融資租賃所有權與經營權完全分離的特征，將項目融資租賃方式用于政府投資項目全壽命周期，政府讓渡產權給出租人（或一個時間范圍），在建設完成后取得項目的使用權以實現服務公眾的目的，從而實現政府投資項目業主“實位”和投資、建設、管理、使用的真正分離。期望這一模式設計能為政府投資項目提供一種可借鑒的建設管理方式。

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（責任編輯：李江）

5.租賃階段。自承包商交付項目給承租人，承租人通知出租人收到標的物的時間起即進入租賃階段。此階段中，政府作為項目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對于經營性項目，政府依靠項目的經營獲得現金流量作為租金的來源；對于非經營性項目，租金來源于政府的財政收入旨在提供純公益性項目給公眾。租賃期滿，項目的歸屬問題依照雙方約定執行。由于政府投資項目的屬性，雙方應當在考慮租賃期滿時項目的殘值基礎上，約定產權轉移時的價格，辦理登記手續移交項目，從而使政府擁有項目的最終產權。

（二）各主體在操作過程中的風險職責

所謂風險職責，是各方針對自己可能遇到的重大風險而事先界定的職責，目的是使各方在關鍵問題上達成共識，規避風險，實現各方權利、義務的均衡。下面通過一些關鍵問題界定各方的風險職責。

1.承包商、監理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規定：“出租人根據承租人對出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”。可見，標的物——項目建設成品是必須依據政府的意愿進行設計、采購、施工，所以出租人對承包商、監理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進行相關合同的簽訂，避免了出租人在建設好項目后達不到政府的要求，無人租用的風險。

2.項目的交付問題。融資租賃合同中規定：“……出賣人應當按照約定向承租人交付標的物，承租人享有與受領標的物有關的買受人的權利”。由于承包商是廣義的供應商，所以出賣人即指承包商。那么依據合同，項目作為標的物經驗收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應負不履行的違約責任。政府享有直接購買者的權利，是實質上的買受人，有權驗收項目、提出索賠等。而對于出租人，這其實是降低了其風險，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔對出租人不履行的違約責任，相應的，出租人作為業主有義務促使承包商交付合格的項目。

3.項目的瑕疵擔保問題。融資租賃合同中規定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔責任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預選擇租賃物的除外。”如果政府在正常使用過程中，項目出現質量問題，出租人是要承擔責任的。雖然融資租賃合同對出租人有“瑕疵擔保免責特約”的條款，政府直接要求承包商承擔責任，但是由于項目作為租賃物本身的特殊性，項目的建設過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項目出現質量問題后，出租人的免責不成立，應當按照建設工程合同中的約定界定出租人和承包商的責任，從而確保政府利益的實現。

4.政府索賠權的行使問題。融資租賃合同中規定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務的，由承租人行使索賠的權利。承租人行使索賠權利的，出租人應當協助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標的物和交付的標的物有瑕疵，未按約定交付標的物前面已經解釋過，在此只針對標的物有瑕疵的情況。對于工程項目來說，如果項目出現質量問題等瑕疵，承包人的原因導致的此類問題同時損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協助作用的話，出租人的業主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環節涉及兩個直接參與主體，落實責任更加明確。對于政府方面的索賠權可以由三方協商而定，從而降低政府的風險。

5.政府的保管維修義務問題。融資租賃合同中規定：“承租人應當妥善保管、使用租賃物。”政府應當正常使用項目，杜絕超負荷使用損害項目壽命的行為，做到正常適用范圍內的保管、維修。對于非政府方面原因造成的問題，按項目保修期內的權責界定處理。

七、總結

基于融資租賃所有權與經營權完全分離的特征，將項目融資租賃方式用于政府投資項目全壽命周期，政府讓渡產權給出租人（或一個時間范圍），在建設完成后取得項目的使用權以實現服務公眾的目的，從而實現政府投資項目業主“實位”和投資、建設、管理、使用的真正分離。期望這一模式設計能為政府投資項目提供一種可借鑒的建設管理方式。

參考文獻：

[1] [美]哈羅德·德姆塞茨.銀溫泉譯.關于產權的理論[J].美國經濟評論，1967， 57

[2] [美]菲呂博騰，配杰威齊.1972.產權與經濟理論：近期文獻的一個綜述[C]//財產權利與制度變遷.上海：上海人民出版社，2003：204，206.

[3] Grandori，Anna.Property right theory and governance models in strategy[J].Journal of Management & Governance， 2005，9（1）：3.

[4] Ole Jonny Klakegg. An empirical illustration of public project ownership[J]. Project Organisation and Management，2010，2（1）：16-39.

[5] 陳棟才，侯玉玲，黃文杰.項目融資租賃與BOT 的區別及應用條件分析[J].建筑經濟，2007（S1）：33-35.

[6] 黃文杰，劉娜，馮新紅.項目融資租賃在電網建設中的應用淺析[J].建筑經濟，2008（S2）：1-3.

[7] 張旭東，劉秀玲.論融資租賃合同與類似合同的關系[J].前沿，2003（9）：152-153.

（責任編輯：李江）

5.租賃階段。自承包商交付項目給承租人，承租人通知出租人收到標的物的時間起即進入租賃階段。此階段中，政府作為項目的使用者、占有者和受益者，按約定方式支付租金給出租人。對于經營性項目，政府依靠項目的經營獲得現金流量作為租金的來源；對于非經營性項目，租金來源于政府的財政收入旨在提供純公益性項目給公眾。租賃期滿，項目的歸屬問題依照雙方約定執行。由于政府投資項目的屬性，雙方應當在考慮租賃期滿時項目的殘值基礎上，約定產權轉移時的價格，辦理登記手續移交項目，從而使政府擁有項目的最終產權。

（二）各主體在操作過程中的風險職責

所謂風險職責，是各方針對自己可能遇到的重大風險而事先界定的職責，目的是使各方在關鍵問題上達成共識，規避風險，實現各方權利、義務的均衡。下面通過一些關鍵問題界定各方的風險職責。

1.承包商、監理方、供貨商的選擇問題。在我國《合同法》分則融資租賃合同中規定：“出租人根據承租人對出賣人、租賃物的選擇訂立的買賣合同……”。可見，標的物——項目建設成品是必須依據政府的意愿進行設計、采購、施工，所以出租人對承包商、監理方、供貨商的選取都必須征求政府的意見，在其同意后方可進行相關合同的簽訂，避免了出租人在建設好項目后達不到政府的要求，無人租用的風險。

2.項目的交付問題。融資租賃合同中規定：“……出賣人應當按照約定向承租人交付標的物，承租人享有與受領標的物有關的買受人的權利”。由于承包商是廣義的供應商，所以出賣人即指承包商。那么依據合同，項目作為標的物經驗收合格后不是由出租人直接交付給政府，而是由承包商交付給政府使用、收益，承包商未按約定交付的，應負不履行的違約責任。政府享有直接購買者的權利，是實質上的買受人，有權驗收項目、提出索賠等。而對于出租人，這其實是降低了其風險，但由于承包合同的約束，承包商還要承擔對出租人不履行的違約責任，相應的，出租人作為業主有義務促使承包商交付合格的項目。

3.項目的瑕疵擔保問題。融資租賃合同中規定：“租賃物不符合約定或者不符合使用目的的，出租人不承擔責任，但承租人依賴出租人的技能確定租賃物或者出租人干預選擇租賃物的除外。”如果政府在正常使用過程中，項目出現質量問題，出租人是要承擔責任的。雖然融資租賃合同對出租人有“瑕疵擔保免責特約”的條款，政府直接要求承包商承擔責任，但是由于項目作為租賃物本身的特殊性，項目的建設過程必然依賴出租人的管理水平。所以，項目出現質量問題后，出租人的免責不成立，應當按照建設工程合同中的約定界定出租人和承包商的責任，從而確保政府利益的實現。

4.政府索賠權的行使問題。融資租賃合同中規定：“出租人、出賣人、承租人可以約定，出賣人不履行買賣合同義務的，由承租人行使索賠的權利。承租人行使索賠權利的，出租人應當協助”。承包商不履行的行為包括未按約定交付標的物和交付的標的物有瑕疵，未按約定交付標的物前面已經解釋過，在此只針對標的物有瑕疵的情況。對于工程項目來說，如果項目出現質量問題等瑕疵，承包人的原因導致的此類問題同時損害出租人和政府的利益，如果僅由政府直接向其提出索賠，出租人只起到協助作用的話，出租人的業主地位將被弱化。因此，出租人可以保留自己向承包商行使索賠的權利，而不約定由政府向承包商索賠，這樣使索賠環節涉及兩個直接參與主體，落實責任更加明確。對于政府方面的索賠權可以由三方協商而定，從而降低政府的風險。

5.政府的保管維修義務問題。融資租賃合同中規定：“承租人應當妥善保管、使用租賃物。”政府應當正常使用項目，杜絕超負荷使用損害項目壽命的行為，做到正常適用范圍內的保管、維修。對于非政府方面原因造成的問題，按項目保修期內的權責界定處理。

七、總結

基于融資租賃所有權與經營權完全分離的特征，將項目融資租賃方式用于政府投資項目全壽命周期，政府讓渡產權給出租人（或一個時間范圍），在建設完成后取得項目的使用權以實現服務公眾的目的，從而實現政府投資項目業主“實位”和投資、建設、管理、使用的真正分離。期望這一模式設計能為政府投資項目提供一種可借鑒的建設管理方式。

參考文獻：

[1] [美]哈羅德·德姆塞茨.銀溫泉譯.關于產權的理論[J].美國經濟評論，1967， 57

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[3] Grandori，Anna.Property right theory and governance models in strategy[J].Journal of Management & Governance， 2005，9（1）：3.

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[6] 黃文杰，劉娜，馮新紅.項目融資租賃在電網建設中的應用淺析[J].建筑經濟，2008（S2）：1-3.

[7] 張旭東，劉秀玲.論融資租賃合同與類似合同的關系[J].前沿，2003（9）：152-153.

（責任編輯：李江）